界面新闻记者 |
中国学前教育将进入“有法可依”时代。
8月28日，学前教育法草案首次提请十四届全国人大常委会第五次会议审议。今年6月，国务院常务会议讨论并原则通过该草案。
“近年来，我们的学前教育得到了快速发展，但总体上看，发展不平衡不充分的矛盾还比较突出，与人民群众的期待还有一定差距。”全国人大常委会法工委发言人杨合庆日前在北京举行的记者会上称。
北京师范大学教育学部教授洪秀敏此前接受界面新闻采访时曾表示，从国内整个教育体系来说，目前最大短板是学前教育，也只有学前教育还没有高位法。学前教育要实现提质增效，需要单独立法，才能解决其中亟待突破的深层瓶颈问题和关键体制机制桎梏。
草案共八章74条，包括总则、规划与举办、保育和教育、教师和其他工作人员、投入与保障、管理与监督、法律责任和附则。
主要内容包括六方面：一是明确学前教育定位，补齐教育短板；二是健全规划举办机制，促进资源供给；三是规范学前教育实施，提高保教质量；四是加强教职工队伍建设，提升教师素质；五是完善投入机制，加强经费保障；六是健全监管体制，强化监督管理。
投入保障是关键
早在2000年，“学前教育立法”就曾首次作为全国两会提案出现在公众视野。教育部在2017年工作计划中明确提出，“启动学前教育法立法”。2020年，学前教育法草案对外公开征求意见。
“国内启动学前教育法立法时，学前教育存在的主要问题是‘入园难，入园贵’，而当前，学前教育面临的主要问题，则是适龄幼儿减少，有的幼儿园‘一孩难求’，一些地方出现幼儿园‘关停潮’。”21世纪教育研究院院长熊丙奇对界面教育表示。
因此，草案明确提出的“科学规划学前教育资源配置”“加强财政投入保障”显得尤为重要。
熊丙奇认为，不能因适龄幼儿减少，就减少对学前教育的投入，任由幼儿园，尤其是乡村幼儿园关停。要强调政府对学前教育的投入保障责任，在出生人口下降的大背景下，推进幼儿园“小园小班”建设。
例如，一个原有200个孩子的民办普惠幼儿园，入园幼儿数减少一半，如果只靠保教费维持办园，学校的收入将减少一半。在这种情况下，政府应加大对其的财政扶持力度，确保幼儿园的办学经费和之前一样，留住所有幼师，提高师幼比，实现幼儿园小班化。这对提高乡村学前教育质量，意义尤为重大。
中国教育科学研究院研究员储朝晖同样谈到学前教育的投入问题。他曾于2005年开始参与全国学前教育的调查研究，在他看来，当前学前教育事业发展最关键的问题是，如何缩小不同家庭孩子使用公共财政经费的差距。
储朝晖告诉界面教育，他曾去中国西部某省份调研时发现，有些民办幼儿园挂上了普惠幼儿园的牌子，但并没有拿到政府的财政补贴。不同省份、不同地区之间对普惠性幼儿园的补贴标准差距较大。
据其透露，多地普惠园的补贴标准较低，按照相对落后地区5000元/生/年办园成本计算，一些地方政府每年补贴200-300元/生，仅占成本的4%。
2008年，储朝晖在参与《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》制定论证时，曾测算学前教育经费占地方教育经费比例要达到9%。“只有北京、上海等地达到9%，大多数省份低于4%，一些地区仅有2%。”
“过去三年，民办幼儿园大量减少，客观上造成整个学前教育资源总量的减少，也导致质量下滑。”储朝晖认为，要想提高学前教育的质量，首先要让更充足的资源进入幼儿教育。只有资源充足，有适度的竞争，质量才能提高，要让更多的幼儿园办园主体与多样性的经费进入学前教育领域。
在发展原则上，草案强调了学前教育应以“政府举办为主”，包括增加公办园的数量，促进普惠性学前教育的发展。在政府主导的原则上，鼓励、支持和规范社会力量的参与。
关于普惠性资源的扩容增效，教育部等九部门曾于2021年12月发布《“十四五”学前教育发展提升行动计划》，在原有“5080”上进一步提出“5085”目标：到2025年，全国普惠性幼儿园覆盖率达到85%以上，公办园在园幼儿占比达到50%以上。
草案明确了普惠性民办园应是非营利性质，并界定了普惠性幼儿园的条件——除了政府及其相关部门举办的幼儿园属于公办幼儿园外，其他接受政府支持并执行收费政府指导价的非营利性民办幼儿园被定义为普惠性民办幼儿园。政府可以从民办幼儿园购买普惠性学前教育服务。
草案还提到，支持普惠园发展有多种方式，包括财政补助、政府购买服务、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等；国家鼓励企业事业单位、社会团体及其他社会组织和个人向学前教育捐赠。
为了实现“幼有所育”的目标，草案明确，各级人民政府应当依法履行职责，合理配置资源，缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距。
不仅如此，草案还提到，国家建立学前教育资助制度，为家庭经济困难的适龄儿童等接受普惠性学前教育提供资助。幼儿园应当接收能够适应其生活的残疾儿童入园，并为其提供帮助和便利。
防止学前教育“小学化”
“一直以来，社会对《学前教育法》有两方面期待：一是明确政府对学前教育的投入；二是界定学前教育的教育内容，以立法方式推进幼儿园去小学化，提高学前教育质量。”熊丙奇对界面教育表示。
除了上述提到的投入保障，草案在教育内容方面明确，除必要的身体健康检查外，不得组织任何形式的考试或者测试。
幼儿园应当以游戏为基本活动，防止保育和教育活动小学化，不得教授小学阶段的课程内容、采用小学化的教育方式。此外，校外培训机构等其他教育机构不得对学前儿童开展半日制或者全日制培训。
学前教育质量还与教师团队学历与待遇息息相关。
薪水偏低、编制不足，是大多数幼教面临的一大困境。一位珠三角省级公立幼儿园教师曾告诉界面教育，其所在的幼儿园的教师全都没有编制，包括园长。她刚入职第一年，加上从教津贴年薪约八万左右，而广州某区在编老师的年薪可能达到16万-18万。
对此，草案征求意见稿里提到工资福利待遇，即县级以上地方人民政府应当将公办幼儿园教师工资纳入财政保障范畴。民办幼儿园应当参照当地公办幼儿园同类教师工资收入水平合理确定教师薪酬标准。
在职称评定、岗位聘任（用）等方面，幼儿园教师享有与中小学教师同等的待遇。符合条件的幼儿园教师可以按规定享受艰苦边远地区津贴、乡镇工作补贴等津贴、补贴。承担特殊教育任务的幼儿园教师按规定享受特殊教育津贴。
围绕学前教育立法的讨论，还有关于适用年龄段的问题。
草案征求意见稿规定，学前教育是指由幼儿园等学前教育机构对三周岁到入小学前的学前儿童实施的保育和教育。
但由于当前的人口形势与2020年草案征求意见时有了很大变化，从2022年开始，中国人口开始负增长。对此，很多刺激生育的政策由此推开，从国家到地方，都在加大对托育行业的支持力度，比如《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》强调要“重视0-3岁婴幼儿教育”。因此，业内有声音认为，学前教育法中应该纳入0-3岁托育。
目前，已有地方城市开始这一尝试。
2023年1月1日起，《上海市学前教育与托育服务条例》正式实施，将学前教育与托育服务合并立法，成为全国首部将学前教育与托育服务整合立法的地方性法规。
2022年9月，《北京市“十四五”学前教育发展提升行动计划》鼓励有条件的幼儿园在满足3-6岁幼儿入园的基础上，利用空余学位开设托班招收2-3岁幼儿。
“中国的托育服务处于早期探索阶段，但托幼一体化是未来趋势。国际上成熟的入托率约40%，中国不高于7%，入托率很低，还有很长一段路要走。”北京新东方满天星教育咨询有限公司总裁周佳此前曾告诉界面教育，很多家庭更习惯老人带孩子。
遏制过度逐利
随着近年来，“天价幼儿园”等现象时有出现，群众反映强烈，期待加强监管、遏制过度逐利。因此，草案对创办幼儿园的权力限制与禁止进行了明确规定。
首先是举办限制层面，草案规定，任何单位或者个人不得利用财政性经费、国有资产、集体资产或者捐赠资产举办或者支持举办营利性民办幼儿园。
其次是逐利限制，即社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。
幼儿园不得直接或者间接作为企业资产上市。上市公司及其控股股东不得通过资本市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。
这与2018年11月《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》要求一致，即民办幼儿园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。此后，境内外上市的幼儿园资产陆续剥离。
8月8日，威创股份（002308.SZ）发布公告称，拟将其持有的北京红缨时代教育科技有限公司、北京金色摇篮教育科技有限公司两家全资子公司100%的股权以2.33亿元的价格转让。
2022年3月，红黄蓝发布公告称，上市公司放弃对国内直营幼儿园业务的协议控制，实现对直营幼儿园的剥离，并更名启今教育。作为交易对价上市公司将分阶段收到约1.585亿元。
草案还明确了营利性民办幼儿园的收费管理，要求幼儿园根据核算的平均成本合理确定收费标准。
省、自治区、直辖市人民政府可以制定具体办法，对举办者获得收益的合理范围进行规定。县级以上地方政府及相关部门应加强对公办幼儿园和非营利性幼儿园收费的监管，遏制超成本过高收费。
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