记者 王珍

地方政府正在加速化解隐性债务。截至10月20日，全国已有20个省份披露了总计超9000亿元的特殊再融资债券发行计划。分析师预计，本轮化债规模将超过1万亿元。

这是2019年以来规模最大的一轮化解地方隐性债务行动。2015年至2018年，我国通过发行地方政府债券置换2014年底前形成的隐性债务12.2万亿元。2018年8月，中共中央、国务院印发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，要求地方政府在未来5-10年内化解隐性债务。

今年3月，财政部原部长楼继伟在《比较》杂志上发表《新时代中国财政体系改革和未来展望》一文指出，地方政府隐性债务余额数据没有官方统计，市场估计在30万亿—50万亿元。

东北财经大学国民经济工程实验室主任、原中央党校国际战略研究院副院长周天勇表示，地方政府债务无序扩张的一个根本原因在于，我国缺乏一套现代财政制度体系。

“我们的地方政府热衷于搞建设、搞工程、搞投资，随意性很高，建设规模也很大。比如，许多地方政府其实只有一二百万人，没有必要修地铁，甚至一些大中城市也没有必要修那么多的地铁。”他在接受界面新闻采访时称。

他建议，从短期来看，要严格控制新债在预算中的还本付息比例，甚至允许少量地方政府破产，给地方政府一种警示，压紧压实责任制。从长期来看，必须要建立现代财政体制。

另外，周天勇强调，解决债务问题，要增加资产负债表上的有效资产。“讨论债务，如果不谈资产质量，不重视资产的整个功能，这将是一个缺陷。”

他认为，要尽快推进城乡土地和农村宅院房屋的资产化改革，防止资产短缺债务风险及其修补可能发生的经济衰退危机。

根据周天勇所在的实验室测算，从上世纪90年代后期至今，中国经济增长中有一大部分来自于土地和房屋资产化以后的财富溢价。“未来15年，如果把城乡土地宅地农村宅院放开，每年会有1.1%的增长潜能。”

“去年，按照市场可交易农村农业用地、农村建设用地、城市和县城可交易的建设用地等，以影子价格计算，加上农村地面住宅，最保守估计共有900万亿元左右，如果把这些可交易的土地宅院都放开，将其变成资产，那么这900万亿元资产可以扛住任何债务问题，因此我认为必须换个思路。应进一步深化改革三权分置，使农村耕地和宅院可交易、可定价、可资产化。”周天勇说。

周天勇长期致力于财政模式转变与城市经济发展研究，对现行财税体制存在的弊病、财税体制改革的重要性和改革方法均提出了自己的见解。

以下是界面新闻整理的采访实录：

界面新闻：地方政府隐性债务呈现形式多样、无序扩张的特点，造成这一问题的根本原因是什么？

周天勇：我觉得还是和财政预算以及地方国有企业的管理有关系。

第一、没有建立起现代财政体制。一般在现代市场经济国家，一般预算和建设预算是分开的，建设预算就是一个单独的预算，一事一议；一般预算主要是日常的支出，一般预算里有一个科目叫还本付息，对还本付息占财政收入的比例作出严格规定，比如一年不能超过15%，会有一个约束，但我们没有这个制度。

我们的地方政府热衷于搞建设、搞工程、搞投资，随意性很高，建设规模也很大。比如，许多地方政府其实只有一二百万人，没有必要修地铁，甚至一些大中城市也没有必要修那么多的地铁；贵州一个县借了400亿元债搞一堆没用的建设，根本不想怎么还的问题。

第二、融资软约束。属地管理的银行随便给地方政府及其平台借款；发债无限制，发债市场不完善，政府信息不透明，没有一套制度来约束地方政府的借债，所以控制不住。

第三，地方支出压力大。许多国家的福利教育、医疗、养老都是中央政府支付，所以中央政府的债务比较多，比如希腊主权债务危机，主要是中央政府借的债。但我们的民生、教育、医疗等领域，事无巨细只要有支出，都要由地方政府来支付。

界面新闻：那该如何化解不断增长的债务？

周天勇：从短期来看，中央政府首先要严管，禁止地方融资平台无序扩张。从今年开始要严格控制新债的还本付息比例，有能力就借，没能力别借；同时，要处理一部分国有资产，该卖就卖。其次，允许地方政府破产，给地方政府一种警示，压紧压实责任制。中长期来看，必须要建立现代财政体制。

另外，我觉得非常重要的是，债务是和资产是相对应的。讨论债务，如果不谈资产质量，不重视资产的整个功能，这将是一个缺陷。我们的学界恰恰没有关注到有效资产不足的问题，没有注意到资产和债务的平衡问题，没有考虑资产对货币币值稳定之锚的作用，我觉得这是缺憾。我们地方政府债务规模巨大、资产质量存疑、收益不太行。不解决有效资产不足的问题，再怎么化债，整个债务链还是会断裂，因为没有抵押信用，债务体系肯定会出问题。

GDP增长是债务还本付息的基础保证。去年保守估计有360万亿元的债务，即使按照3.5%的利息率，一年需要还12.6万亿元利息，是GDP的10%多，需要关注增长速度与还本付息的覆盖问题。

界面新闻：你以前提到解决债务问题应增加资产负债表上的资产，把所有土地都放开交易，当前的可操作性有多强？比如，农村宅基地怎么市场化？

周天勇：中国城乡土地和农宅二元体制既是问题，又是潜在的资产资源。我们没有放开所有土地成为资产，而是把一部分土地作为生活或者生产资料。这部分土地是资产，那部分土地是生活资料或者是没有价格的生产资料，不就产生扭曲了吗？

所以必须得改革，根据我们实验室计算，上世纪90年代后期至今，中国经济增长中有一大部分来自于土地和房屋资产化以后的财富溢价，如果不放开，这一块就没有。我们计算过，未来15年如果把城乡土地宅地农村宅院放开，每年有1.1%的增长潜能。另外，土地与房屋是保证信用和稳定币值的基石，因此，无论从增长潜能看，还是从增长的安全方面考虑，都应当放开土地成为资产。

未来债务的增长速度快于GDP，现在只剩城镇商品住宅和写字楼商业楼等550万亿元存量资产，且资产价格仍在缩水，如果不放出一些资产，风险会加大，因此城乡土地宅院资产化刻不容缓。

去年，按照市场可交易农村农业用地、农村建设用地、城市和县城可交易的建设用地等，以影子价格计算，加上农村地面住宅，最保守估计共有900万亿元左右，如果把这些可交易的土地宅院都放开，将其变成资产，那么这900万亿元资产可以扛住任何债务问题，因此我认为必须换个思路。应进一步深化改革三权分置，使农村耕地和宅院可交易、可定价、可资产化。

在市场经济体系中，土地和房屋所有制的结构和形式必须和市场经济耦合，否则社会主义市场经济这一机器会卡顿、损坏。如果现在不解决这个问题，那么5年或者10年以后债务和金融体系风险又会加大。为了防止中国资产短缺债务风险及其修补可能发生的经济衰退危机，最重要、必要和紧迫的，是尽快推进城乡土地和农村宅院房屋的资产化改革，在这个过程中，有三点需要注意。

一是，因为要素市场化和资源资料资产化是货币稳定和债务安全的基础，城乡土地和农村宅院房屋资产化改革应当在先，财政赤字、货币量化以及投资扩张等宏观经济政策要和资产化改革相协调。

二是，在坚持土地公有制原则的前提下，需要更大力度地解放思想和实事求是，形成城乡统一的竞争性土地房屋使用、交易、投资和建设市场，放开土地使用财产权，使其可交易、可定价和可抵押，并延长土地使用权年限。

三是，简化农村农户承包与使用耕地、宅基地的所有制实现结构，使其使用财产权能够直接进行交易，从而保证其能够在配置方面运转，在规模经济、要素组合等方面与之耦合，在城乡要素流动方面实现顺畅流动，在投资、货币和债务方面形成交易、抵押等循环。

另外，我觉得，政府应当发行一批长期国债，将一些城市里的存量房屋买下来作为廉租房，让进城农民有房可住。房子要双向流动，农村的闲置房子也要盘活，这样整个房地产才能活起来。

界面新闻：你怎么看当前提振需求、刺激消费的各项政策措施？除了现行的政策外，还有哪些建议？

周天勇：现在主要是居民收入消费和出口的问题。从9月份的出口数据来看，出口占GDP的比例在下降；居民的消费需求虽然9月份数据上来了，但是从收入的角度来看还是乏力。我们去年居民消费支出只占GDP的28%，在全世界都是很低的水平，说明居民的消费能力太弱。这个时候就不能老去修路，现在已经过剩了。

提高居民收入水平、更好挖掘内需市场潜力，还需要在多个方面松绑和放宽，真正盘活资源。现在，投资需求、消费需求、出口需求这三大需求都受到制约，最根本的问题还是收入问题。增加老百姓的收入，增强他们的消费能力，投资才能上去。另外，要把出口稳住，不能持续下降。