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界面新闻编辑 | 翟瑞民
近年来，受新冠疫情等因素影响，政府财政收入有所下降，但地方罚没收入仍呈现逆势增长态势，引起国务院有关部门高度关注。
国务院日前印发《关于取消和调整一批罚款事项的决定》（简称《决定》)，取消住房城乡建设等领域16个罚款事项，同时调整了工业和信息化等领域17个罚款事项。
2023年11月1日，司法部有关负责人就《决定》答记者问时指出，党的十八大以来，各级行政执法机关全面推进严格规范公正文明执法，执法水平有了显著提高，但乱罚款、乱收费等问题在一定程度上仍然存在，为贯彻落实国务院常务会议的有关要求，进一步促进民营经济发展壮大，打造法治化营商环境，司法部组织国务院部门对全部行政法规和部门规章中的罚款事项进行了清理。
“受三年疫情冲击，以及国际环境风云变幻影响，我国经济增长面临较大的挑战。因此，面对当前的经济形势，更应当严格规范处罚事项和罚款标准，一方面，对违反法定权限、不适应经济社会发展需要、可采取其他方式规范管理的罚款事项，应当做到应减尽减；另一方面，要严格规范行政处罚自由裁量权，完善协同治理和联合惩戒机制，加大向社会曝光力度，防止各类惠企政策效果被削弱或者抵消。”清华大学法学院教授余凌云表示。
中国人民大学商法研究所所长刘俊海向界面新闻介绍，《决定》的发布是为了减轻企业负担，让企业能够放下包袱，轻装前进。罚款过重、罚款事项过多，在增加企业负担的同时，还会削弱企业活力，挤压企业的利润空间，导致税源的枯竭。《决定》体现了放水养鱼、藏富于民、轻徭薄赋、与民休息的理念，有利于促进企业可持续健康发展。
罚没收入逆势增长
“罚没收入”是指执法、司法机关，对违法违章者罚款的款项、没收的赃款和赃物变价款。近年来，随着经济由高速增长转向中高速增长，政府税收收入增长乏力，但是各种罚没收入却保持持续增长态势。
通过梳理国家统计局和各地人民政府公开数据（表1），界面新闻注意到，2015年到2021年期间，从国家、地方财政两层面来看，罚没收入都保持了高于税收收入的增速。特别是在2019年地方税收收入增速只有1.35%的情况下，罚没收入增速达到17.54%，高出16个百分点。虽然中央罚没收入远低于地方，但在2021年中央罚没收入增速也高达93.45%。在2015年和2020年，政府税收收入负增长的情况下，罚没收入仍在逆势增长。
“罚没收入往往会随着经济形势周期性波动而变化。”中山大学岭南学院经济学系教授林江告诉界面新闻，经济形势乐观时，企业可能为了最大限度获利，违规生产经营的概率会有所增加，然而地方财政也会比较充裕，罚款力度过大反而会影响地方经济发展，“水至清则无鱼”。在这种情况下，政府部门在执法过程中很有可能会采取较为宽容的态度，罚没收入的增速就有可能放缓。而在经济形势较差时，执法部门罚款的动力增加，就有可能倾向于严格执法甚至严苛执法。
通过中国内地省会城市公布的罚没收入来看（表2），有半数以上（17个）省会城市2022年罚没收入的增速有所下降，但仍有一些城市呈现出高增速态势，其中广州市增速达到496.27%，天津市增速达到300.88%，南京市增速为88.80%。同时，广州与天津两市的罚没收入占比也位居全国前两位，分别为15.64%和12.92%。
据《财经》杂志旗下“财经十一人”对最近4年（2019年-2022年）各省“罚没收入占比”的平均值统计，辽宁、广西、黑龙江最高，其数值大于7%，东北三省占了两席。数值最高的前10名，大多来自东北、西南、华北地区。其中包含东北三省：黑龙江、吉林、辽宁，包含西南地区的广西、贵州、云南，包含华北地区的天津、河北、内蒙古。
多位专家向界面新闻表示，地方政府财力一方面受制于宏观经济发展水平，另一方面也受财源征管能力的影响。在经济欠发达、税源不足地区，可能会存在增加罚没收入来抵消一般公共预算支出压力的情况。
林江介绍，从地方政府的角度来看，罚没收入治理会陷入二重困境。一方面，罚没作为一种处罚手段，其目的是制止和纠正各类行政违法行为，理论上是罚没收入越少越好，说明公众都遵纪守法；另一方面，政府通过财政收入来确保各部门正常运转，当地方财政情况吃紧时，收取罚款的动力就会有所增强。所以罚没收入本身就存在逆向选择与道德风险的问题。
“过度处罚”缘何发生？
“行政执法仍然存在弊端，乱罚款、乱收费等问题仍然存在。”微观治库创始人、武汉大学财税与法律研究中心客座研究员唐大杰向界面新闻表示。
此类案例并不鲜见，比如2021年12月17日，国办督查室在国务院“互联网＋督查”平台公开通报了河北省霸州市为解决财力紧张等问题而大规模乱罚款的现象。
2021年9月，霸州市政府办公室违规提出将非税收入与征收单位支出挂钩，并将非税收入完成情况纳入乡科级领导班子和领导干部绩效考核。后续又在已完成非税收入预算7亿元的情况下，向下辖15个乡镇（街道、开发区）分解下达了3.04亿元的非税收入任务。11月，霸州市委办公室、市政府办公室印发《全市经济运行工作考核细则》，违规设立一般公共预算收入完成情况考核，明确税收收入得分权重为20%，非税收入得分权重为80%。
“从督查情况看，霸州市此次出现的乱收费、乱罚款、乱摊派手法五花八门，逐利特征明显。”国办督查室在通报中指出，暴露出有些地方对贯彻落实党中央、国务院决策部署认识不到位、态度不坚决，没有完整、准确、全面贯彻新发展理念，政绩观出现严重偏差，面对新的经济下行压力、财政处于紧平衡状态的情况，没有真正树立过紧日子的理念，依靠非税收入特别是罚没收入来弥补财政缺口的冲动仍然强烈。
除了依靠罚没收入“创收”的冲动，罚没资产管理失当也会产生过度罚款的问题。2020年12月30日，财政部公布《罚没财物管理办法》，明确罚没收入属于政府非税收入，按照国库集中收缴管理有关规定，全额上缴国库，纳入一般公共预算管理。中央与省级罚没收入的划分权限，省以下各级政府间罚没收入的划分权限，按照现行预算管理有关规定确定。海关、公安、中国海警、市场监管等部门取得的缉私罚没收入全额缴入中央国库。
在此之前，依据各省发布的《罚没财务管理办法》，对于罚没的可以流通的现行货币，以及罚没物品的变现款，除了收归国库作为政府非税收入来源外，其处置还包括返还罚没机关以及奖励相关人员两种方式。
财政部明确罚没收入按照国库集中收缴管理后，相当于禁止了任何形式的“返还”，但辽宁法学财税法学博士唐贺强在其文章中指出，省级统管后，在一些经济欠发达省份省级财政往往要求各市县财政将相应资金统一上缴再由省级财政转手“统出”给各市县司法机关，实际上与统管前别无二致。
唐贺强介绍，一笔罚没财物进入国库账户后就成为了合法的财政收入，至于何时、何种额度拨付给执法办案部门，只要财政部门没有明确以正式方式要求多罚多返、少罚少返，在形式上很难认为是构成“返还”。至于在实质上是否构成“返还”，从而违反行政处罚法第74条规定，则需要有权机关对“任何形式”到底包括哪些形式、具体判定标准是什么做出权威解释。这种立法的现状和经费保障现实，造成罚没收入补支刑事司法机关经费的现象没有“返还”之名，却有“返还”之实；理论上不应“返还”，现实中却不得不“返还”的状态。
唐大杰介绍，罚款是行政执法的一个组成部分，针对一项行政处罚，应首先提出整改意见，限期整改，整改不合格的给予一定处罚。行政处罚法第7条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
但处罚程序仍不完整。“近几年多个涉及反垄断调查的处罚案例中，都适用了顶格处罚，监管部门纷纷开出罚单，而在处罚书中的陈述又欠缺证据和说理。”唐大杰说。
唐大杰介绍，“在我们关心的几起案件中，被处罚方几乎没有行使其申辩权，更未提起行政复议，更不可能提起行政诉讼。中国有一个比较普遍的‘官民关系’，即企业还要在政府部门的监管下经营，以‘不得罪监管部门’为生存之道。”
此外，唐大杰向界面新闻表示，很多罚没是随着政府的专项整治而来的，这时候往往实施严格执法。可以整改的，不给机会；可以警告的，给予处罚；可以少处罚的，给予顶格处理。很多治理采取综合执法，一事多罚，甚至对企业作出一关了之的“死刑”判决。在环保整治、优化产业结构、城市创建等多次专项整治中，这类案例屡见不鲜。
应加强行政执法监督
“‘罚没创收’冲动产生的原因之一是地方政府正陷入经济下行压力与财力不足的困境，而走出困境的关键是增强企业活力，这也是提高经济高质量发展的关键。”刘俊海介绍，改革基本理念是靠优化稳定、透明、公平和可预期的法治化营商环境，要向营商环境要投资、要税收、要信心。无恒产者，无恒心；有恒产者，有恒心。
余凌云在文章中指出， 罚款的适用领域十分广泛，是行政管理中最常用的处罚手段，但却不是万能的，制裁效果也是有临界点的，不是罚得越多、罚得越频，制裁效果就越好。罚款本身不是目的，不能为罚而罚、以罚代管，更不是为了创收。滥施罚款、有违公允、过罚失当，非但不能实现惩戒目的，也与监管目的南辕北辙。
余凌云认为，政府应当不断创新行政执法方式，运用说服教育、警示告诫等对相对人权益减损较小的监管方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。能够通过检查、核查，公开检查结果，建立台账，批评教育、责令改正等其他监管方式解决的，可以不再罚款。比如，国务院取消了工程造价咨询企业许可，相应罚款取消后，对工程造价咨询相关活动，可以通过“双随机、一公开”等方式进行事中事后监管，督促相关主体及时纠正有关行政违法行为。
唐大杰介绍，《决定》的出台对改善营商环境是一个友善的信号。但企业面临的行政处罚并非主要来自罚款的多少，而是对于何时搞“专项整治”，整治力度有多大等问题的担心。企业最担心的不是合法的监管、合法的处罚，而是行政监管机构不可预期的监管风暴，带有任务指标的严厉执法。
唐大杰建议，应该加大对行政执法机构（政府有关部门）的司法监督，保证当事人的合法权利，保证每一次较高额度、影响较大的处罚，都能让当事人陈述、申辩，并进行公开听证。如果当事人放弃权利，监管部门应引入媒体报道，将执法程序完全公开化、透明化。
林江则认为，要加快制定不同罚没领域的行政处罚裁量基准，规范政府部门自由裁量权。行政处罚的设定应当具有正当目的，不应“为罚而罚”，而是遵循科学、合理的罚款比例，使处罚的严厉程度与违法行为的严重程度相当。
“完善罚没收入的管理制体系，还是要在法治轨道上推进罚没收入管理制度改革。”刘俊海表示，我国已经出台了税收征收管理法，那么未来也可以考虑针对非税收入管理进行立法，提高罚没收入来源的透明度，提高罚没收入管理的公信力，提高罚没收入行为的合法性、正当性。罚没收入管理一定要纳入良法善治的轨道。
司法部有关负责人在答问中透露，目前，司法部正在研究起草规范监督罚款设定和实施的政策文件，加强顶层设计，不断规范监督罚款的设定和实施。
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