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界面新闻编辑 | 翟瑞民
残疾人就业保障金（简称“残保金”）制度自1995年实施以来，在提高全社会保障残疾人就业的责任意识、促进残疾人就业等方面发挥了重要作用。但是，近期随着企业采取“虚假用工”方式规避缴纳残保金的现象被媒体曝光，残疾人就业面临的真实困境受到广泛关注。
在国家出台一系列政策帮扶的背景下，“虚假用工”、残疾证“挂靠”的灰色产业链仍禁而不止。残障者的权益究竟该如何有效保障？残保金制度改革又该走向何方？
残保金制度尚不健全
残保金是指为保障残疾人权益，由未按规定安排残疾人就业的机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位缴纳的资金。
中国政府历来对残疾人就业高度重视，近年来，国家相关部门出台了多份政策文件保障残疾人顺利就业。在此过程中，残保金制度的征收标准和征收方式，以及减免措施等也在逐步完善。
1990年12月，全国人大常委会审议并通过了残疾人保障法；1995年10月14日，财政部发布《残疾人就业保障金管理暂行规定》，对残保金的定义、列支办法、管理方法以及使用范围等作了明确规定。2007年《残疾人就业条例》明确，不满足残疾人就业比例的企业应缴纳残保金，年缴纳额为不达标人数与当地社会平均工资之积。
2019年12月，国家发改委等6部门联合发布《关于完善残疾人就业保障金制度 更好促进残疾人就业的总体方案》。其中明确，残保金由单一标准征收调整为分档征收，用人单位安排残疾人就业比例1%（含）以上但低于本省（区、市）规定比例的，三年内按应缴费额50%征收；1%以下的，三年内按应缴费额90%征收。
2023年3月29日，财政部发布公告称，延续实施《财政部关于调整残疾人就业保障金征收政策的公告》相关优惠政策。执行期限自2023年1月1日起至2027年12月31日。此前在2020年1月，财政部发布公告，宣布对残疾人就业保障金实行分档减缴等多项优惠政策。
南京大学政府管理学院劳动人事与社会保障系主任严新明对界面新闻表示，当下，互联网技术发展、残障人士受教育广度和深度不断提升等因素都推动着就业形式发生变化，进而也推动了残保金的征收比例、征收方式等进行调整。
残保金制度不断完善也是为了解决征收中存在的漏洞。
2021年3月，山西省残疾人就业服务指导中心郝景萍在《山西财税》杂志发表《残疾人就业保障金征收使用管理存在的问题及对策研究》一文指出，我国残保金征收使用管理的政策法规不完善。目前只规定了用人单位正常的申报缴纳期，但对新成立的用人单位和清算解散的用人单位则未规定申报缴纳期；没有明确规定用人单位如何通过网络提供资料，完成申报；残保金奖励政策和补助办法不具体，操作性不强；减免和缓缴政策不完善，缺少具体操作指南。
此外，郝景萍认为，目前残联、税务、人社、医保等部门之间尚未建立信息联网系统，数据不能互联互通，导致残保金征收底数不清，进度不明；未建立残疾人按比例就业联网认证系统，未进行安排残疾人就业备案登记，就业机构不能随时了解残疾人安置及在岗情况；用人单位职工人数、残疾人就业人数等基础数据也不完善。
当前，企业经营压力较大，为降本增效，往往将残保金成为首选减负项目之一。中山大学岭南学院财政税务系主任林江对界面新闻表示，残保金制度是为了鼓励引导企业去聘请残疾人，其本意是好的，但是在经济形势不利的情况下，当企业缴纳残保金有困难时，就很容易出现“虚假用工”等问题。
“本来这种保障应该是可持续的，不会因为经济形势和企业经营好坏而发生改变。但在现实情况中，征费和经济形势、企业经营状况挂钩后，会出现不断因应经济形势去调整征收标准的情况，反而客观上不利于保障残疾人就业。”林江说。
专门立法予以规范？
近年来，随着经济社会发展，残保金收入也是巨幅增长。财政部数据显示，早在2013年，全国残保金总收入已达248.75亿元。另据财新网报道，现在残保金年征收达数百亿元，单是贵州省2022年征收的残保金就已达11.67亿元。
另一方面，巨额残保金的使用去向也受到关注。按照《残疾人就业保障金征收使用管理办法》规定， 残保金主要用于支持残疾人就业和保障残疾人生活，涉及六个支持方向，包括残疾人职业培训、职业教育和职业康复支出；残疾人就业服务机构提供就业服务支出等。不过，南方都市报2019年12月报道，有地方将大量残保金用于建设残疾人就业服务大楼，残保金并没有真正用到刀刃上，而且形成巨大的浪费。
郝景萍在上述论文中也指出，我国未制定详细的资金使用管理办法，残保金预算编制不规范，缺乏刚性约束力，也未单独设立残保金预算支出科目，导致很难准确统计残保金的使用情况，支出方向，也让接受社会监督的政策很难落实到位。
对此，2019年十三届全国人大二次会议上，董明珠等4位人大代表曾提出，取消征缴残疾人就业保障金，国家的残疾人事业发展全额从税收中安排；严格按照有关规定，完善残疾人经费开支的信息披露制度，接受社会监督。
此外，也有其他人大代表提出，财政部门应提高对安排残疾人就业单位的直接奖补比例，降低用人单位用工成本；改变以职工人数和工资作为残保金缴费基数的单一标准，通过普惠式调整适当降低残保金征收标准，提高政策的科学性和公平性。
林江表示，人大代表的提议具有一定合理性，通过征税，财政作出有关保障残疾人合法权益的预算安排，能够一定程度上减轻政府去识别企业欺骗性行为的负担。“当征收标准不同时，政府会给企业提供很多豁免条件，豁免越来越多，一些不法企业就会出现欺骗性行为，如滥用残疾证或者滥用各类标准。在这种情况下，政府部门进行识别是非常困难的。所以还不如改用征税的方式收取相关费用，并在财政预算方面给予安排。”林江解释。
然而，“征税的方式也存在弊端。”林江指出，人大代表的提议是一种原则性意见，但是从实操层面仍有困难之处。表面上看是财政承担了这笔费用，但实际上，政府仍要向企业和个体去征税，该税种不一定叫残疾人税或是残疾人就业税，但其性质并没有发生改变。
“政府在预算中增加开支，需要对预算法相关规定进行调整。而政府通过行政手段不断去开辟新的名目，当开设名目越来越多时，就会使得财政预算表现出一定的随意性。”林江说。
残保金制度后续应如何完善？林江认为，从政府部门角度可以分两种情形来制定完善措施。
一种情形是，当征收部门与使用资金部门是同一个部门时，受部门利益驱动，可能会出现不断增加征收费用的倾向。此时，政府把征费标准提高，或是把征收标准由社会平均工资的2倍调整成3倍，从而会增加企业负担。另一种情形是，当征收部门与使用资金部门不是同一个部门时，地方政府出于经济增长的需要，不一定会按照中央政府的政策意图去多征收残保金，以避免影响地方经济，影响企业积极性，从而又出现征收率不高、残保金收不上来的情况。此外，地方政府还可能会向中央政府争取有关征收标准的更大自主权，比如自行设定征收费率等。
他表示，一味地使用行政手段，将很难达到完善制度的目的，出台一项政策要让残疾人、企业、地方政府都满意是相当困难的，因为三方的利益、着眼点不同。“所以从根本上讲，对于残保金进行立法是最为合理的解决办法。”林江强调。
林江表示，针对立法的具体事项，国家层面可以设置如残疾人就业保障法，其中明确，对残疾人就业进行征税。“按照税收法定主义的原则，通过单独立法，在残保金的资金使用和财政安排方面真正做到有法可依。通过制定法律给予保障，做到专款专用，也能避免出现预算资金不足的问题。”不过，正式立法之前，政府可以参考教育附加费、城市维护建设税的征收方法，在征收增值税时，附带把残保金作为附加税（费）进行征收。
林江称，公众对残保金的使用情况有知情权，财政部门应做好公开透明工作，残疾人的工作感受、取得的工作成效、受益程度等内容都需要积极地反馈给公众，比如以绩效评价的形式提供相关报告。
严新明补充到，残保金征收方式确实存在改革空间，社会应从残疾人的全生命周期进行全方位思考，对于残疾人的帮扶应该分为保障和支持两个方面。首先，对低幼年龄时期的残疾人，要做好治疗康复和义务教育的保障工作，帮助他们恢复健康状况。然后在义务教育、职业或高等教育阶段，帮助残疾人实现知识和技能提升，进一步为就业打下牢固的基础。同时，政府部门要做好政策和资金帮扶，发挥引导作用。比如一些省份在公务员招考中应明确提出招收有关残疾人的情况。
“总体来说，残保金制度的改革空间比较大，外界应在关心关爱残疾人的基础上，把残保金问题放到残疾人全年龄段去进行多方面考虑，加强研究，以更加合理的方式来推动残保金制度有效执行。”严新明说。
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