记者 王珍

日前召开的中共中央政治局会议提出加快专项债发行使用进度。分析人士指出，今年以来，受财政资金较为充裕、地方政府持续化债等因素影响，新增专项债发行进度偏慢，在政治局会议的要求下，接下去专项债发行及使用节奏有望加快。

专项债是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。近年来，专项债日益成为积极的财政政策工具，在扩大有效投资、稳定经济增长方面发挥了重要作用。新增专项债作为增量资金，更受市场关注。

Wind数据显示，今年1-4月，全国地方政府新增专项债累计发行7244.48亿元，比上年同期下降55.3%；从发行进度看，今年前四个月完成全年额度的18.5%，远低于上年同期的42.7%。

4月22日，财政部预算司司长王建凡在一季度财政收支情况发布会上对今年新增专项债券发行进度偏慢做了解释。他指出，一方面是以往年度为应对疫情冲击等特殊因素影响，加大年初发行规模；另一方面也与地方项目建设资金需求、冬春季节施工条件、债券市场利率等因素相关。同时，相关部门也在提高专项债项目质量、加强项目前期准备等方面做了大量工作。

除上述原因外，分析人士指出，今年以来新增专项债发行节奏趋缓，还和落实去年四季度增发的万亿国债以及地方政府持续化债有关。根据国家发改委的安排，所有增发国债项目将于今年6月底前开工建设。

中诚信国际研究院研究员闫彦明在研报中指出，在政治局会议的要求下，专项债发行及使用节奏有望加快，根据各地已披露地方债发行计划，二季度将有约1.7万亿元专项债发行，其中新增专项债规模或达1.2万亿元，发行节奏将较一季度明显提速。

东方金诚国际信用评估有限公司研究发展部总监冯琳也对界面新闻表示，二季度开始，地方政府专项债发行量会显著加大，这将为基建投资提供充足的资金，也意味着短期内基建投资增速将继续保持在较高水平。

4月23日，国家发展和改革委员会发布公告称，日前已联合财政部完成2024年地方政府专项债券项目的筛选工作，共筛选通过专项债券项目约3.8万个、专项债券需求5.9万亿元左右，为今年3.9万亿元专项债券发行使用打下坚实项目基础。下一步，发改委将重点督促指导各地严格把握项目质量要求，切实加快项目建设和资金使用进度，推动尽快形成实物工作量，积极扩大有效益的投资。

多数重点化债省份“按兵不动”

分地区来看，经济大省在新增专项债发行方面走在前列。截至5月7日，山东、广东、浙江、福建、河南5省分别发行了1089.85亿元、1025.16亿元、794.92亿元、500.00亿元、443.02亿元，占已发行规模的51.9%。

另一方面，甘肃、贵州、黑龙江、吉林、辽宁、天津、云南、西藏、青海、宁夏、上海等11省份尚未发行新增专项债。值得注意的是，除上海、西藏外，其余9省均为重点化债省份。

闫彦明对界面新闻表示，12个重点化债省份中，仅广西、重庆、内蒙古发行了新增专项债，这在一定程度说明相关区域在债务管理上采取了更为审慎的态度。

此前银河证券发布的一份研报指出，从今年一季度地方政府债券发行计划可以看出，“经济大省扛大梁”的趋势明显，重点化债地区的新增政府债则大幅压降。在“化存（量）控增（量）”的背景下，各省新增债券的额度较上年已有显著分化，其中，重点化债省份政府债券融资以再融资债券为主，新增债券规模大幅缩减；而诸如山东、浙江、江苏等经济大省的新增债券仍然维持一定的规模。

特殊再融资债券发行不及预期

4月30日召开的政治局会议指出，要深入实施地方政府债务风险化解方案，确保债务高风险省份和市县既真正压降债务、又能稳定发展。

提到化债，不得不提特殊再融资债券。特殊再融资债是指募集资金用途为“偿还存量债务”的政府债券，本质上是一种“借新还旧”的融资工具。 截至目前，今年以来地方政府累计发行特殊再融资债券890.98亿元，其中，贵州发行624.98亿元，天津发行210.8亿元，河北发行55.20亿元，贵州和天津均为重点化债省份。

去年9月底，特殊再融资债券重启发行，截至年末，这类债券共发行近1.39万亿元。此前不少财税专家预计，2024年特殊再融资债发行规模有望再破万亿。

从目前情况来看，特殊再融资债券发行规模远低于预期。冯琳指出，特殊再融资债置换隐性债务的本质是将隐性债务显性化，存在理论上的发行上限。因此，地方政府化解债务不能仅依赖于特殊再融资债券，而需要结合其他化债手段。

我国地方债实行限额管理，地方债余额限额由上一年的余额限额和当年的新增限额之和决定。因此，特殊再融资债理论上的发行上限即为各地地方政府的限额与余额之差。截至2023年末，地方政府债务余额407372.9亿元，限额为421674.3亿元，二者之差为1.43万亿元，这也是特殊再融资债理论上的最大发行额。值得注意的是，这一差额比2022年末的2.6万亿元缩小了近1.2万亿元。

“近期银行贷款置换城投非标债务、央行SPV化债工具等其他化债举措也有了实质性进展，同时，地方也在积极推进城投平台转型和存量资产盘活。随着化债手段更加多元化，化债方案不断成熟，地方化债对特殊再融资债这一单一手段的依赖也会有所下降。”冯琳说。

4月25日，柳州市投控集团宣布，下属子公司柳州市北城绿色能源有限责任公司获批国家开发银行广西壮族自治区分行置换非标债务专项贷款2.3亿元授信额度，打响了投控集团置换非标债务专项贷款的第一枪。有媒体报道指出，柳州市在化债过程中，获得央行SPV应急流动性贷款支持，但尚不清楚是否用于上述非标债务置换。

闫彦明也认为，今年的化债手段可能更加集中在金融领域，包括债务重组和置换，应急流动性贷款，以及统借统还等方式。“与去年相比，今年大规模发行再融资债券的可能性降低。”他说。