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界面新闻编辑 | 刘海川
在未成年人犯罪逐渐增多背景下，如何对未成年人严重不良行为及时进行干预，防止其产生更大的社会危害，越来越受到外界关注。
教育矫治被视为扭转罪错未成年人成长轨迹的一种有效手段。二十届三中全会公报的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（简称《决定》），部署了多项改革措施。其中提出，加强和改进未成年人权益保护，强化未成年人犯罪预防和治理，制定专门矫治教育规定。
专门矫治教育是脱胎于收容教养制度，对罪错未成年人实施的分级干预措施。专门矫治教育已在刑法和预防未成年人犯罪法中明确规定，但是近年来，由于缺乏实施细则和执行标准，该项措施被虚置于未成年人犯罪预防和治理体系中，难以起到真正的保护处分作用，亟待从法律法规和制度层面予以规范。
分级干预
近年来，我国未成年人犯罪呈现增多趋势。2024年3月，最高人民检察院相关负责人介绍，2023年检察机关受理审查起诉未成年人犯罪9.7万人，其中不满16周岁未成年人犯罪约1万人，盗窃、强奸、抢劫、聚众斗殴、寻衅滋事等5类犯罪占比近7成。
2024年4月，公安部相关负责人在最高人民法院研讨会上介绍，近10年来，未成年人犯罪总数呈现“止跌回升”的状态，团伙作案特征明显，犯罪手段残忍，需要进一步完善预防未成年人犯罪的法律规定。
北京市京师（长沙）律师事务所管委会主任张治梧律师对界面新闻介绍，现在未成年人普遍身体发育提前，智商提高，导致14岁以下以及14-16岁未成年人犯罪率上升，而且，未成年人实施的暴力犯罪也越多越多。另一方面，近年来很多地方由于机构调整等原因把工读学校撤销，对未成年人严重不良行为的干预教育主要是通过社会和学校进行帮扶，但是很多问题通过帮扶解决不了，所以有必要从国家层面实施直接干预。
多年来，我国对犯罪未成年人实施的是收容教养制度，2021年3月1日施行的刑法修正案（十一）首次以“专门矫治教育”替代了收容教养。其中规定，因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其父母或者其他监护人加以管教；在必要的时候，依法进行专门矫治教育。
2021年6月1日开始施行的预防未成年人犯罪法，明确了我国对未成年人犯罪实行分级预防措施。该法围绕对严重不良行为的矫治，规定了3个层级的干预措施，分别为矫治教育、专门教育和专门矫治教育。
西部某省份一位专门学校负责人对界面新闻介绍，针对未成年人不良行为进行分级干预，首先是对偏差行为进行矫治教育，这种措施并不具有强制性，以教育劝导为主，不良行为偏重的，需要家长或学校主动送进专门学校接受专门教育，而对于严重不良行为，未成年人涉嫌违法犯罪的，一般需要强制送进专门学校接受专门矫治教育。
预防未成年人犯罪法提出，未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。
何谓专门矫治教育？上海社会科学院法学研究所副研究员尹琳对界面新闻介绍，专门矫治教育就是针对未成年人违法犯罪，专业性、专门化地对未成年人的心理、行为，以及价值观进行矫正的措施。“专门矫治教育场所可以定性为刑事设施，实施的是教育内容，把处在义务教育阶段的低龄犯罪未成年人安置在这样的固定设施进行矫治教育，可能会显得更合理也更人性化。”尹琳说。
实施专门矫治教育需要依赖于专门学校或特殊的管理场所。专门学校也即原来的工读学校，经过数十年发展，为消除社会误解、解除家长的后顾之忧和保护未成年人隐私，2012年修正的未成年人保护法将“工读学校”改为“专门学校”。
对于专门矫治教育实施方式，上述专门学校负责人介绍，未成年人进入专门学校首先要学习法律法规和校规校纪，并进行军事化训练和国防教育等，同时学校也会对其进行心理评估和心理疏导。经过一段时间后，学校会对未成年人的状态进行评估，表现好的可以转入普通教学模式，也就是结合义务教育增强知识学习。
“如果确实表现好，学生又想读书，学校会将其调整到专门班级，通过读书学习参加中考等升学考试。出现严重不良行为的未成年人中，有一部分成绩还是比较好的，当初是因为各种原因走错了路，进入专门学校后他只要想读书还是有机会好好学习。”该负责人称。
矫治虚化
作为未成年人犯罪治理体系的重要组成部分，专门矫治教育被视为应对未成年人犯罪非刑罚体系的一项主要兜底措施。不过，实施三年来，由于立法规定过于原则，该项措施不实用性逐渐显现，越来越被虚置。
“目前，我国矫治教育制度太虚化了，司法实践中到底怎么执行和实施，尚缺乏统一的标准和规定，也没有统一的管辖部门，所以各个地方执行呈现出一种杂乱无章的状况。”尹琳表示。
北京师范大学法学院教授、博士生导师、少年司法与法治教育研究中心主任宋英辉对界面新闻表示，法律规定对触犯刑法而又没有达到刑事责任年龄的未成年人进行专门矫治教育，场所施行闭环管理，但是这里涉及很多问题，比如专门矫治教育场所建设标准和人员配备，实施专门矫治教育的标准、方式和程序等，法律都没有明确。
宋英辉指出，目前法律规定专门矫治教育由教育、公安和司法行政部门来负责，但是还需要更精细地进行分工，比如遇到什么问题应该由哪个部门牵头，哪个主要负责等。上述专门学校负责人表示，专门学校负责专门矫治教育，但是各地主管部门并不相同，有的是政法，有的是司法，有的是教育，不同管理部门在推进相关工作时，管理模式是不一样的，而且，有的省份对专门学校的支持力度也不一样。
尹琳表示，专门矫治教育的管辖权归属会影响其强制性特征，因为专门矫治教育措施的定位仍存在争议，如果定位于对违法的未成年人进行教育矫正，教育部门作为管理部门就不具备强制性，如果是公安部门管理，则肯定具有强制性，而这种强制性束缚人身自由的措施，也不是公安部门所能决定的，还需要法院作出决定，这都有待制度层面进一步规范。
对于专门学校本身来说，上海市法学会微信公众号近期发表华东政法大学陆静的论文《未成年人专门教育制度完善研究》指出，由于缺乏专门法律的支持，政策保障亦不完善，专门学校的建设面临着诸多困境。
中国青年报此前报道，2021年以来，我国专门学校虽然有了一定发展，但是分布不均衡，最高检数据显示，截至2022年5月，全国共有专门学校110余所，有9个省份尚无1所专门学校。
陆静在上述论文中表示，专门学校的招生对象范围模糊，各地执行标准不一。而且，专门学校基本资源包括硬件设置上的师资力量、学科教材、经费投入等，以及在管理上的教学标准、教学质量、管理体制等办学理念都跟不上现有的潜在需求。
上述专门学校负责人介绍，目前专门学校面临的困难首先是师资力量薄弱，教师配备达不到上级规定的数量。此外，教师参加评优评先时也竞争不过普通学校的老师，“因为我们上课方式不一样，教育教学的观点也不一样，在各种评比中难免处于劣势。建议有关部门对专门学校教师评职称、表彰时给予优待，降低标准或优先考虑，这样也能提高教师积极性。”
张治梧认为，专门学校在监管层面面临很大问题，各个政府部门没能形成合力。教育部门负责的是基础教育，对行为矫治会显得力不从心，公安部门往往是派出少量人员进行监管，在学校内部也不参与具体教育，检察部门仅仅负责预防犯罪，通常不会对矫治学生进行提前干预，也没有制定有效的方案帮助未成年人。“关心关爱罪错未成年人需要各方面进行全方位工作，不是专门学校单独能解决的。”他说。
陆静在上述论文中特别提到专门学校的执行期限未作规定带来的制度漏洞。上述专门学校负责人表示，司法实践中，对于具有严重不良行为的未成年人，有关部门决定实施矫治的期限往往会从轻，多数是3个月或6个月，特别严重的会矫治1年。实际上，专门矫治教育最少也应该实施1年，几个月并不能改掉其行为习惯，“很多未成年人并不是只有一项坏毛病和坏习惯，所以不能矫治时间过短，但是上级又要求快进快出，尽量早一点让孩子融入社会，能够正常生活和学习，不得不说这种想法过于理想化了。”
上海一位长期关注未成年人犯罪问题的匿名律师此前对界面新闻表示，我国矫治学校比较少，地域分布不均衡，也导致司法实践中，很多犯罪的未成年人又被送回普通学校接受义务教育。这是处置此类问题比较矛盾的地方，让犯罪的未成年人回到普通学校并不合适，他们不但可能无法接受完整的教育矫治，同时也会给其他未成年人带来安全隐患。
专门立法？
中国政法大学法学院副教授、未成年人事务治理与法律研究基地副主任苑宁宁近期接受中国青年报采访时表示，专门矫治教育措施落实不力、执行情况不理想，已成当前针对未成年人违法犯罪的分级处遇特别是应对低龄未成年人暴力行为中，最大的堵点和断点。
“中央文件强调强化未成年人犯罪预防和治理，说明制定专门矫治教育规定是非常必要的，要在制度定位、实施程序和执行标准层面制定统一的规则，才能有效发挥专门教育的作用，才能更好预防未成年人违法犯罪。”尹琳说。
值得注意的是，此次中央《决定》仅是提出“制定专门矫治教育规定”，并未明确将通过何种形式进行规范。尹琳认为，关于专门学校教育和矫治体系建设，是从大的层面进行专门立法，还是制定单个行政法规，目前还看不出来。如果只是限定于“规定”，该法律规范未来的阶位应该不是很高，可能会采取国务院条例或者部委联合制定行政法规的方式，而不是上升到全国人大常委会立法的层面。
“国家对未成年人违法犯罪进行处理，还是应该上升到法律阶位比较好，应由全国人大立法，而不是仅仅出台一部条例。但是，无论哪个位阶的立法都要明确具体管辖部门，怎样教育矫治等，要针对未成年人的犯罪现状和犯罪原因来评估和决定。世上没有无缘无故的犯罪，未成年人犯罪通常都有复杂的根源。”尹琳说。
宋英辉认为，《决定》提出制定“规定”，有两种可能性，一是由相关部门根据法律规定的原则去制定专门矫治教育实施细则，另外是将来修改完善预防未成年人犯罪法等法律时，把有关专门矫治教育的规则予以细化，“专门立法可能性不是太大。”在他看来，未成年人犯罪教育矫治领域有很多问题亟需明确，相应规定应该会很快出台。
2024年3月，最高检党组成员、副检察长宫鸣在新闻发布会上介绍，为有效预防和矫治未成年人罪错行为，最高检正在研究制定《关于加强未成年人罪错行为分级干预矫治的意见》，根据未成年人行为的严重程度、心理偏常状况、日常表现情况等，依法采取责令严加管教、训诫、专门教育、专门矫治教育等分级分类的干预措施。今年拟联合有关职能部门共同出台。
4月16日，最高法也提出建议，应当尽快改变对低龄未成年人专门矫治机构力量薄弱的局面，加快专门学校建设，逐步推动建立独立的少年司法系统，让实施了严重危害社会行为但尚未构成刑事犯罪的未成年人得到应有的矫治教育。
宋英辉表示，预防未成年人犯罪法规定了矫治教育的三项分级干预措施，下一步出台执行规定需要明确三者之间的关系，特别是专门教育和专门矫治教育之间关系需要理顺和明确。“很多人都分不清楚，认为是两项措施差不多，实际上区别很大，因为专门矫治教育是替代原来收容教育规定的措施，适用于相对比较严重的危害行为，也具有更大的强制力，管束方面更严格，期限应该更长。”
他认为，专门矫治教育措施应该进行司法化改造，可以参照刑事诉讼法规定的强制医疗程序，规定公安机关发现的，可以提请检察院审查后提请法院决定，检察院发现也可以提请法院决定，法院在审理阶段发现符合专门矫治教育条件的，就可以直接决定。
“预防和治理未成年人犯罪，就是通过专业干预方式，科学地干预，要让未成年人重新融入社会，再回到社会化正常过程中长大成人，这是一个系统工程，涉及家庭、学校、社会各行业，包括跟政府管理和司法机关都是密切相关的。”宋英辉说。
张治梧表示，关心关爱罪错未成年人，仅仅实施9年义务教育是不够的，还要从身体和心理层面进行帮扶，实施更优化的教育方法。专门矫治教育结束后，不能让未成年人处于脱管状态，“未成年人走到犯罪边缘90%以上和家庭都有关系，比如家庭教育缺失等，如果让其回到不良社会人群中，重新犯罪率也会很高，这就要求民政和共青团等部门要进行实时的监管和帮扶，给予认真地全方位的关心帮助。”
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