记者 王珍

《中国中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出，研究同新业态相适应的税收制度。西南财经大学教授、地方人大预算审查监督中心主任刘蓉认为，随着数字经济在我国经济中的广泛应用，未来的税收制度可能会逐步从以增值税等流转税为主向以所得税为主演变。

“如果未来的收入形态更加分散，如以直播等个人收入为主，那么个人所得税的地位将更加凸显。因此，我们认为，未来的税收制度可能会出现税种制度的改变，从过去的以流转税为主，逐步向（以）企业所得税、个人所得税（为主）转变。”刘蓉在接受界面新闻专访时说。

她指出，这种演变也将带来征管效率的提高。过去，税收征管模式主要依赖于纳税人主动申报和税务机关的征收管理稽查。未来，随着数字技术的应用和大数据分析，税务征管系统可以全面掌握企业的收入、购进和开出发票等数据。

她还表示，当前我国经济在转型过程中，财政收入随着经济增速一同放缓，在此背景下，《决定》提出把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，来加强财政资源和预算统筹，从过去主要依赖税收收入的模式转变为统筹国家资产负债表的方式，更好地发挥财政作为国家运行的基础和重要支柱作用。

“简而言之，面对经济下行和财政收入下滑的背景，国家希望像家庭一样整合资源，将各项财政资源统一起来，以更好地为国家所用。”刘蓉说。

《决定》对央地间财政关系着墨较多，比如，删除了十八届三中全会公报中“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”的表述，转为“优化共享税分享比例”，这其中包括了增值税、个税、企业所得税等存量调整。此外，还从培育地方税种的角度提出合并设立地方附加税、下沉非税收入管理权限，作为对地方税源的增量补充；完善事权划分和转移支付制度的方向也从央地间的分配，下沉至市县两级。

刘蓉认为，本次三中全会明确表达了增加地方自主财力的意图，未来可能会在某些具体的税种上下放权力给地方，让地方拥有更大的自主权。比如，教育费附加、地方教育费附加、城建税附加等地方附加税，这些税种本来就属于地方，但未来地方可能拥有更大的自主权，可以自主决定税率。

另外，拓展地方税源也是一个重要方向。她指出，除了上面提到的地方附加税，消费税可能被稳步下划地方，消费税规模近1万亿元，虽然不能完全替代土地财政，但对地方来说无疑是一次雪中送炭的机遇。此外，房地产税也是一个潜在的地方税源。

刘蓉还表示，虽然地方债务存在局部风险，但是不能因此而放弃债务发行。在当前税收收入下降、刚性支出仍需增加的背景下，债务是稳定经济的关键，债务发行不仅不能停止，甚至可能需要加大。

“我们需要以时间换空间，通过持续发行国债、超长期国债、专项债，借助投资方式拉动经济，确保GDP稳定增长，实现稳就业等目标。”刘蓉说。

以下是界面新闻整理的采访实录

界面新闻：《决定》提出，研究同新业态相适应的税收制度。这句话是不是指向正在蓬勃发展的数字经济，您认为，税收制度应如何调整以更好地发挥促进经济发展、保障税收公平的作用？

刘蓉：从税收制度的演变来看，在农业经济社会，税收制度主要以农业税为主，与以土地为主要收入的经济形态相适应。进入工业经济时代，税收制度则转变为以流转税为主，如增值税和消费税，这与加工制造业为主的经济形态相匹配。如今，随着数字经济时代的到来，我们也在思考，与之更加适配的税收制度应该是怎样的。

新经济新业态的特点在于，它们能够带来更高的附加值，主要以技术为代表。新技术和数字技术的应用，能够提高效率，并带来更高的附加值。因此，随着技术在我国经济中的广泛应用，包括新业态、直播平台等，我们也在思考未来的税收制度可能会实现怎样的转变。国家已提出，未来的税收制度可能会逐步向以所得税为主演变。

如果未来的收入形态更加分散，如以直播等个人收入为主，那么个人所得税的地位将更加凸显。因此，我们认为，未来的税收制度可能会出现税种制度的改变，从过去的以流转税为主，逐步向企业所得税、个人所得税转变。

此外，税收征管制度也是税收制度中重要的内容。过去，税收征管模式主要依赖于纳税人主动申报和税务机关的征收管理稽查。然而，未来随着数字技术的应用和大数据的分析，税务局可以自动算税，不仅限于个人所得税，还可能包括企业所得税。通过数字技术的算力应用，税务局的征管系统可以全面了解掌握一个企业的收入、购进和开出的发票等数据。这种演变将提高征管效率，表明未来的税收制度在税种选择和征管技术上都可能发生相应的改变。

界面新闻：《决定》称，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。这是不是意味着未来还是会延续综合和分类相结合的个人所得税制度？

刘蓉：我认为，个人所得税最完整的形态应当是综合所得税制，而分类所得税制只是其发展初期的一个过渡形态。因此，展望未来，随着我们的税收制度与新业态、新经济形态的不断匹配与调整，个人所得税税制的转变将是一个长期且逐步推进的过程。

在这一过程中，个人所得税的模式将逐渐以综合税制为主导，分类税制将逐渐减少，并在税制发展至成熟阶段时，分类税制可能会逐渐消失。

界面新闻：此前，有不少分析观点认为，我国的个税综合程度不高，这导致了一些问题，如不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，可能会造成所得来源多、收入总额高的人少纳税，而所得来源少、收入相对集中的人多纳税的现象，影响了税制的公平性。那未来要怎么“完善”？

刘蓉：个人所得税之所以目前采用综合与分类相结合的方式，主要源于我国当前部分基础制度的不匹配。例如，银行与税务机关之间的信息共享机制尚不完善，同时对于个人所得的全面综合统计也存在一定难度。尽管税务局能够收集到个人当前的收入信息，但对于银行、资本市场以及跨国收入等更全面的信息，如何有效嵌入我国现行的税收制度中，并实现全面的统计分析以制定征税规定，目前技术上还存在挑战。特别是考虑到我国拥有14亿人口，其中绝大部分居住在农村，而现行的个人所得税主要针对工薪阶层征收。

因此，若要转变到个人所得税的最高级形态，即全部采用综合税制，以实现更加公平、合理的税收制度，需要我们的征管基础信息更加齐备后才具备这一条件。目前采用分类征收的方式，主要是出于税务机关便于掌握和征税的考虑。我认为，实现这一目标可能是一个较为长期的过程。

界面新闻：“实行劳动性所得统一征税”是什么意思？现在还有哪些劳动所得没有纳入？“实行劳动性所得统一征税”会带来什么影响？

刘蓉：该表述并非意指劳动所得未计入个人所得税范畴。中央的意图应是指，劳动性所得需合并进行纳税处理。具体而言，工资作为劳动性所得的一部分，以及个人从事的其他相关劳动所得，目前是按照分类进行计征的。然而，未来的改革方向可能是将这些劳动所得合并到一起进行征税。

就现状而言，个人所得税并未遗漏对劳动所得的征税，只是将其分配到不同的项目中进行体现。以一位老师为例，其每月的工资薪金属于劳动所得，同时，其从事讲座和其他兼职所获得的收入也同样属于劳动所得。目前，这些收入可能分别按照“工资薪金所得”和“劳务报酬所得”等分类进行征收。因此，中央的意图很可能是指将这些分类的劳动所得合并到一起，进行统一的征税处理。

界面新闻：《决定》称，健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。《决定》提出“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”的背景是当前以一本账、二本账为代表的财政收入增长放缓？

刘蓉：我国经济发展存在周期性特征，当前以制造业为主的产业正逐步减少，部分产业外迁，部分在产业转型过程中被新经济业态所淘汰。加之疫情等综合因素的影响，我国财政与经济一同步入下行通道。今年上半年税收收入出现罕见下滑，主要税种如增值税、企业所得税、个人所得税均出现下滑，而唯一上涨的是非税收入，即罚款等收入。

在此背景下，国家提出了相应的应对策略。考虑到我国集中统一的体制特点，国家既是政治权力的代表，也是国有企业的所有者代表。因此，国家提出要将行政性权力、政府信用以及国有资产资源统一纳入考虑范围。这一提法的背景与三中全会提到的“财政资源统筹、预算资源统筹”相呼应。

除了税收以外，国家还拥有政府信用发行的债务、国有资本和国有企业的上缴利润、资源收入以及土地使用权出让收入等财政资源。国家希望集中力量办大事，将过去主要依赖税收收入的模式转变为统筹国家资产负债表的方式，以集中资金、避免浪费，并更好地发挥财政作为国家运行的基础和重要支柱作用。

简而言之，面对经济下行和财政收入下滑的背景，国家希望像家庭一样整合资源，将各项财政资源统一起来，以更好地为国家所用。

界面新闻：盘活国有资产对财政收入能带来多大的提振？能否完全弥补当前卖地收入下降造成的财政缺口？

刘蓉：当前国家之所以要进行财政资源的统筹，主要原因在于尚未找到一项能够有效替代土地财政资源的收入来源。

社会上对此有多种说法，如“股权财政”，这主要指的是国有资本和自然资源的一种收入来源。还有“数据财政”的说法，它依赖于正在成长的新兴数字经济。数字经济的基础是数据，国家也希望将大数据纳入财政考虑范围，并通过估价方式来确认数据资产的价值，使其成为未来财政收入的来源。然而，这些新兴财政方式刚刚起步，我认为在长时间内，无论是数据财政还是股权财政，要完全替代土地财政都存在困难，它们只能作为部分的补充。

包括这次三中全会提出的将教育费附加等合并为地方附加税，也是希望地方能够自主确定税率，作为地方税的补充。这同样是从不同渠道来解决地方财政困难的一种尝试。

界面新闻：《决定》称，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。可能的“税源”包括哪些？“扩大地方税收管理权限”，怎么扩大？

刘蓉：三中全会中已经明确表达了增加地方自主财力的意图。具体来说，可能会在某些具体的地方税种上下放权力给地方，让地方拥有更大的自主权。以消费税和房地产税为例，如果未来要开征或调整这些税种，决定权可能会下放给地方。地方将有权决定是否开征这些税种，以及确定具体的税率。过去，地方政府在税收管理方面几乎没有权限，都是由中央统一决定，以后这种状况有望得到改变。

从中央的决策来看，拓展地方税源是其中的一个重要方向。具体来说，有以下几个点值得关注：

一、消费税将稳步下划地方。消费税现在是中央税，规模大概有1万亿元。未来，这一税种将下发给地方，虽然这1万亿的规模不能完全替代土地财政，但对地方来说无疑是一次雪中送炭的机遇。

二、地方附加税也是拓展地方税源的一个重要方向。包括教育费附加、地方教育费附加、城建税附加等，这些税种本来就属于地方，但未来地方可能拥有更大的自主权，可以自主决定税率。

三、房地产税也是一个潜在的地方税源。虽然目前由于房地产形势比较疲软，国家尚未出台房地产税，但从世界其他国家的经验来看，房地产税是地方政府一个很重要的收入来源。未来是否开征以及具体的开征时机，还需要等待中央的进一步明确。

界面新闻：《决定》称，完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制。今年两会期间发布的预算报告提到，“完善全口径地方债务监测监管体系”。全口径地方债包含哪些债务？对于我国全口径地方债务的规模，您如何评价？

刘蓉：政府债务全口径应该涵盖国债、一般债、专项债、以及地方政府隐性债务。目前发行的政府公开债大致接近30万亿元至40万亿元，隐性债规模难以精确预计。

就专项债而言，确实存在局部风险，比如有些省市的债务已经达到了警戒线，但不能因为存在局部风险便停止发行。在当前的状况下，地方政府负债较重，若无专项债发行，难以维持地方政府资金的流动性，可能引发更多风险。

另外，我们也需要借新还旧，在时间推移中探寻新的经济增长点，逐步化解债务。值得关注的是，今年以来关于央行在二级市场购买国债的讨论很多，本人曾在人大论坛上阐述观点，即财政稳经济，货币稳债务，未来不排除通过发行货币的方式稀释部分债务。

发债旨在使流动性更为充裕，保持经济适度增长率，此为必要之举。不能因为存在一定风险便放弃债务发行。有专家提出，债务是重启经济的关键，本人对此观点表示认同。在当前税收收入下降、刚性支出仍需增加的背景下，债务是稳定经济的关键，至少应如此看待，所以债务发行不能停止，甚至可能需要加大。

我们需要以时间换空间，通过持续发行国债、超长期国债、专项债，借助投资方式拉动经济，确保GDP稳定增长，实现稳就业等目标。