自2001年以来，上海生活垃圾年均增长量超过3%，目前的生活垃圾年度处置量接近750万吨。应对“垃圾围城”已经刻不容缓。今天下午，《上海市生活垃圾管理条例（草案）》提交市十五届人大常委会第5次会议初审。记者了解到，本市立法拟从源头上减少一次性用品使用，明确垃圾“四分法”的分类标准，并禁止干湿垃圾混合投放的行为。

明晰条块管理职责

生活垃圾管理作为政府推动的一项工作，各级政府、各部门责无旁贷，必须形成合力。《条例（草案）》共九章五十六条，明晰条块管理职责：

一是市级层面，市绿化市容部门负责生活垃圾管理工作的组织推进、指导和监督；同时，重点明确市发展改革、商务、房管、环保等部门分别在推进循环经济发展、再生资源回收、物业履责、污染防治等方面的主要职责，发挥生活垃圾管理的协同作用。对于生活垃圾管理工作中的重大事项，则通过联席会议制度予以综合协调。

二是区级层面，明确区政府负责所辖区生活垃圾管理工作的组织实施，区绿化市容部门承担具体推进、指导和监督工作。

三是街镇层面，顺应管理职责重心下沉的要求，明确街镇负责所辖区域生活垃圾分类投放、分类收运等管理工作的具体落实。

源头减量：减少一次性用品使用

源头减量是生活垃圾综合治理的重要内容，对于缓解日益增长的垃圾产生量和收运、处置压力、促进循环经济和可持续发展具有积极意义。《条例（草案）》以《办法》相关规定为基础，从生产、流通、消费、办公等环节作了全面规定，包括生产环节遵守清洁生产规定和采用清洁生产技术，流通环节实行果蔬菜皮减量和限制过度包装，消费环节倡导可循环利用产品的使用和闲置物品的交易，以及办公环节实行绿色办公、绿色采购等。

“考虑到源头减量涉及众多行业的生产、流通领域，有着‘全国一盘棋’的特点，往往超出地方立法权限范围。” 市绿化市容局局长邓建平说，《条例（草案）》重点针对减少一次性用品使用这一方向，形成了若干具体规范。

邓建平说，对于快递包装物减量问题，考虑到本市快递物品入境量约为出境量的1.5倍，在外省市尚未推行快递包装物强制减量的情况下，本市如果单方面实行，无法起到本地源头减量的作用。因此，《条例（草案）》主要通过制定快递绿色包装标准、快递企业使用电子面单和中转箱等措施，减少快递包装物的消耗。

强化设施落地，推进“两网融合”

面对日益增长的生活垃圾产生量和分类工作的全面铺开，相关基础设施的布局、建设及改造成为一块“短板”。据市统计局《2018年市民生活垃圾分类处理情况调查》显示，在2000名受访市民中，认为分类处理设施不健全是生活垃圾分类处理主要障碍的比例最高，约占32%。为此，《条例（草案）》设专章对此作出规定，强化规划引领，注重建设“落地”：一是在规划环节，明确市、区绿化市容部门按照生活垃圾全程分类要求，编制生活垃圾管理发展规划，并据此编制生活垃圾处理设施专项规划；二是在建设环节，要求市、区绿化市容部门根据专项规划制定年度建设计划，并纳入相应的年度投资计划和土地供应计划；配套的生活垃圾收集设施则应当与建设项目主体工程实行“三同步”，并对不符合分类要求的既有收集设施逐步实施改造。

近年来，本市着力推进生活垃圾分类收运处置体系和再生资源回收体系“两网融合”，关于两网融合回收体系的建设导则也于今年6月开始试行。相应地，《条例（草案）》既对生活垃圾处理设施进行规范，又强化了再生资源回收体系建设，要求商务部门负责编制再生资源回收网点布局规划，并强调与生活垃圾处理设施专项规划之间的相互衔接；同时，通过绿化市容部门推进回收服务点、中转站、集散场建设等措施，加快实现与再生资源回收网点布局的兼容共享。

明确“四分法”分类标准

生活垃圾分类标准直接影响到生活垃圾分类效果。本市生活垃圾分类标准历经多次变化，比如从早期试点的有机、无机二分法，到逐步拓展为2011年以来试点的可回收物、有害垃圾、厨余垃圾（湿垃圾）、其他垃圾（干垃圾），以及目前实行的可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾的“四分法”，并在《办法》和市政府有关文件中得到固化。

2017年的国务院《实施方案》明确了可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和居民“干、湿”垃圾的分类类别，本市现行的“四分法”与国家要求是一致的。邓建平说，考虑到目前的分类标准已实施数年、约定俗成，市民认知度和配合度逐渐提高，此种情况下不宜轻易做出调整。据市人大城建环保委、市绿化市容局2017年问卷调查显示，在接近15000份问卷中，赞同“四分法”并主张干湿分类的意见占67.4%；今年市人大城建环保委问卷调查再次验证这个结论，在16000余份问卷中，75.6%的被访者对于“四分法”表示认可。最终，《条例（草案）》将“四分法”予以延续和固化，并针对具体分类列举了日常生活中常见的垃圾品种，在实践中还重点针对居民家庭提出“一严禁（有害垃圾）、一鼓励（可回收物）、两分类（湿垃圾、干垃圾）”的宣传口号，以利于市民直观认知和理解；同时，也明确了通过制定、调整具体分类目录，为分类实践提供细化指引，也为今后分类标准的进一步完善预留空间。

明确禁止干湿垃圾混合投放

在明确了分类标准和分类收集容器设置要求的基础上，生活垃圾投放行为也应当严格予以规范，实行分类投放。

据市统计局2017年、2018年的调查数据对比显示，能够按照《办法》做到四类生活垃圾分类投放的约占24.5%，比2017年提升了1.2个百分点；能够做到干湿分开处理的约占19.2%，比2017年提升了4.1个百分点。

据市统计局2018年调查显示，有83.2%的受访市民对定时投放制度表示支持。“可以说，规范分类投放的工作虽已具备一定民意基础，但任务依然艰巨，仍有很大的提升空间。”邓建平说。

对此，《条例（草案）》作了专门规定：一方面，延续《办法》的分类投放要求，明确四类生活垃圾应当投放至对应的收集容器，并对部分投放行为作细化指引，如可回收物还可以交售至再生资源回收企业和回收服务点；另一方面，对于实践中易发生的、严重影响分类质量的部分混合投放行为，包括将有害垃圾与可回收物、湿垃圾、干垃圾混合投放，湿垃圾与可回收物、干垃圾混合投放，以及干垃圾与湿垃圾的混合投放，专门予以明确禁止，并设定了对应的罚则。同时，《条例（草案）》延续了《办法》已经确立的生活垃圾分类投放管理责任人制度。

违反分类收运规定最高拟罚10万

分类收运是连接前端分类投放与末端分类处置的重要环节。试点工作中，由于分类收运能力尚存在缺口，以及部分小区、单位在收集容器到垃圾箱房之间的驳运过程中，存在着将已分类投放的生活垃圾再次混同的行为，导致实践中出现了一些混装混运现象，使得分类投放失去应有的作用，影响到居民的分类积极性和后续的分类处置。

《条例（草案）》重点从三个方面对分类收运进行规范：一是分别明确了四类生活垃圾的具体收运方式；二是落实责任人的具体职责，要求责任人配置分类驳运机具，进行分类驳运，确保交付给收运单位的生活垃圾符合分类要求；三是收运单位配备分类收运专用车辆、船舶进行收运和中转，严禁将四类生活垃圾混同，或者与医疗废物、建筑垃圾等非生活垃圾混同。实践中，还将通过车辆、船舶显示收运类别标识等方式，接受公众监督。针对违反分类收运规定的行为，《条例（草案）》同步设定了罚则，除了处以最高10万元罚款外，情节严重的，还将吊销收运单位的生活垃圾经营服务许可证。

实行无害化处置，促进资源化利用

对于末端处置环节，《条例（草案）》明确有害垃圾和干垃圾实行无害化处置，可回收物和湿垃圾实行资源化利用。其中，干垃圾的无害化处置方式除了焚烧外，还包括填埋。但从土地资源节约集约利用、降低土壤污染风险的角度考虑，填埋方式不能长期持续。结合国家“十三五”生活垃圾无害化处理设施建设有关规划要求，本市已经提出了到2020年实现“零填埋”的目标。为此，《条例（草案）》明确，本市将逐步减少干垃圾的填埋处置量，直至不再采用填埋处置方式。

针对现阶段本市生活垃圾资源化利用状况，《条例（草案）》设专章明确资源化利用要求，主要包括：一是从整体上，鼓励生活垃圾资源化利用的技术研发和应用，推动生活垃圾再细分，提升资源化利用效率；二是对于可回收物，侧重于强化政府部门在拓宽回收方式、编制再生资源回收指导目录等方面的推进保障职责，多举措健全回收利用体系。

设定行政处罚和行政强制措施

生活垃圾管理作为一项系统工程，需要社会各方的共同参与。《条例（草案）》规定了一系列推进措施，比如通过购买服务方式，赋予街镇和相关部门以此为抓手，支持社会主体参与生活垃圾具体处理活动；实行正向激励，鼓励通过社会化方式，促进和激励全民生活垃圾投放良好习惯的形成；提倡志愿服务，鼓励志愿服务组织和志愿者开展生活垃圾分类投放的宣传、示范、引导等活动；加强行业自律，各相关行业协会通过制定自律规范和培训、评价等活动，督促会员单位落实分类减量要求；实行社会监督，向社会公开选任生活垃圾处理社会监督员，参与生活垃圾处理设施的监督管理工作。

配套的监管措施，是提升生活垃圾分类管理水平和实效的必要保障。《条例（草案）》一方面设计了分段监督机制，即包括产生单位和个人、责任人、收运（转运）单位、处置单位在内的生活垃圾参与主体，应当对各自相邻环节是否符合分类要求进行监督；同时，对违反源头减量相关要求以及违反分类投放、驳运、收运、转运和处置要求的行为，设定了相应的行政处罚和行政强制措施。