1月24日下午，上海市政协会议日程是讨论政府工作报告、“十三五”规划纲要草案、计划草案报告和预算草案报告。刘小兵所在的民革、科协分组会议上，界面记者注意到，除了他一人，其他委员极少提及预算草案报告，多数委员聚焦于政府工作报告和“十三五”规划纲要草案。

“问了身边几位委员，都说太专业了，看不懂。”刘小兵说。他是上海财经大学公共经济与管理学院副院长、教授、博导，兼任全国高校财政学教学研究会副理事长，是中国财政学会理事。同时，他也是上海市政协委员，民革上海市委常委，上海市国税、地税局特邀监察员。

2009年，上海财大公共政策研究中心启动了《中国财政透明度报告》项目，对我国31个升级政府的财政信息公开情况开展调查。这项针对政府账本透明度的调查，吸引了诸多目光。总分是100分，2009年，各省平均分只有21.71分，2015年上升到36.04分，而所有年份的最高分都未超过80分。

力争在各方面当排头兵的上海也不例外，2015年在这份中国省级财政透明度排行榜上，位列第9名，得分44.23，距离第一名山东省落后12.78分。从各项得分来看，拉后腿的是“政府资产负债”的透明度，为0分。

刘小兵在该课题组担任副组长，2016年则是他担任上海市政协委员的第二届、第9年，去年，他曾建议上海以适应预算管理新政为契机，加快廉洁透明政府建设，进一步规范和统一政府全口径预决算管理，加大预算公开力度和加强预算的法律责任意识。

为什么盯着政府账本不放？

他曾在一财公益基金会举办的“政府预算基础及其解读”培训课上提到美国经济学家弗里德曼夫妇的《自由选择》一书。弗里德曼夫妇在书中揭示了华盛顿当局制定过多的法律法规、实施过多的政府管制、建立过多的行政机构、花费过多财政预算，才使美国的自由和财富受到了侵蚀和削弱。

弗里德曼在书里构建了一个花钱矩阵：

一，花自己的钱，为自己消费；

二，花自己的钱，为别人消费；

三，花别人的钱，为自己消费；

四，花别人的钱，为别人消费。

在弗里德曼看来，花自己的钱为自己消费是最有效的花钱方式，而花别人的钱为别人消费则既不讲求经济也不讲求效率。刘小兵当时指出，公共财政与预算产生于存在的意义就在于“如何为别人花好别人的钱”，而实行监督权的前提必然是知情权。“知情”不单是指政府要求公众做什么，更重要的是要让公众知道政府在做什么。公开政府财政信息是实现这一点的最有效的方式。

在此次两会上，上海市财政局准备了一份《关于上海市2015年预算执行情况和2016年预算草案的报告》、一本《上海市2015全市及市本级预算执行情况、2016年全市及市本级预算（草案）》和一本大部头的《上海市2016年市级部门预算（汇总）》。

刘小兵从中看到了可喜的变化，他告诉界面新闻：“今年的预算草案所反映的信息比去年有所增加，最主要的是，按照预算法的要求，把财政支出按经济分类公开。在去年以前是没有的，今年做到了。部门预算也比原来厚，因为也是按照经济分类，把基本支出公开到款，内容就多了——这是比较大的一个变化。”

从2013年起，他每年都在统计政府预算支出中“其他支出”的比重。他发现，“其他支出”在近三年在逐年降低，从2013年的25%降低到2014年的20%，再降到2015年的13%。“这说明预算的编制更加精细、科学，以前比较粗糙，讲不清楚的支出就可能塞到“其他支出”里去。”刘小兵说，这是第二个变化。

而2016年的预算中，“其他支出”的比重上升到31%。他解释，财政部的收支分类科目没有“基本公共设施建设支出”这个科目的，但上海市的预算里一直有这个科目，而且数目非常大，一般是七八百个亿，主要是基础设施建设的一些支出。从2016年开始，上海市预算草案中把“基本公共设施建设支出”分解到按功能分类的科目里，取消了上海市自设的这个科目。

“2016年预算的‘其他支出’表面上又上升到31%左右，但实际上，如果按照同口径来看，2016年预算的‘其他支出’其实也在下降——这是今年预算的重大变化。”他认为，总的来说，上海市预算管理工作在按照新《预算法》的要求一步步完善。

但是，他也对2016年政府财政预算草案提出了几个问题。

从去年开始，上海市按照财政部的统一部署，把一些政府性基金并入到一般性公共预算里去。刘小兵支出，所谓政府性基金是专款专用的，向特定的受益对象收取，专门用来做某些工作。现在归入一般公共预算，但一般公共预算不是专款专用，而是统筹使用的。这样一来，原来的政府性基金变成了向特定人群收取，统筹使用到其他方面，就违背了原来专款专用的原则，这是不公平的。“既然原来的政府性基金被统筹到一般性公共预算，就说明没有专款专用的必要，那么就不应该再收了。所以我建议，取消这些被并入到一般性公共预算的政府性基金，这样也符合国家减税降费的要求。”

根据《上海市2015年政府性基金支出执行情况表》，列入一般公共预算的市本级政府性基金支出为220亿元，涉及地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从国有土地使用权出让收益中计提的农田水利建设资金和教育资金、水利建设基金、船舶港务费等7项。此外，根据国家盘活财政存量资金的有关规定，对2014年底市本级政府性基金结转资金规模超过该项基金当年收入的30%部分调出政府性基金，调入一般公共预算。

根据财政部文件规定，2016年起，政府住房基金、无线电频率占用费也转列一般公共预算。

其次，2016年预算草案报告提及扩大政府购买服务范围和规模。刘小兵提出了一个疑问：既然购买社会服务，把原来政府要做的事情让社会去做，那原来设立的机构、人员有没有必要保留？

在他看来，没有必要。因此他认为，在扩大购买社会服务范围和规模的同时，政府部门应该精简机构、裁减相关的公务人员。

最后，2016年预算草案报告提到“加快推进项目支出定额标准体系建设，有效发挥财政支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用”。对此，刘小兵指出，每年的预算报告都有这句话，“加快”好多年了，到现在也没出来。

所以他建议，要有一个明确的时间表，明示什么时候制定出来。“因为支出标准体系不出来的话，预算就没有依据，在支出的时候就可能随时出一个规定。比如八项规定出来以后，等于是一个基本支出的标准，现在比较缺乏的是项目支出标准，上海市可以在这方面先行先试。”

2014年开始，上海市政协成立了预算评议小组，参与预算的编制、执行过程。实际上，刘小兵也是预算评议小组的组长，每年都与政协和市财政局沟通，每年提三个建议报告。此外，他所在的民革上海市委今年也提交了一个组织提案，从预算编制、预算执行、预算监督、绩效评估、信息公开5个方面建议进一步完善预算管理制度。

在25日举行的专题会议上，他没能抢上话筒发言。

“你想说什么呢？”界面新闻记者问他。

“本来今天想讲，政府在工作当中很容易把法律的要求当成天花板，但实际上我们认为法律的要求不是天花板而是底线。一旦政府将法律当成天花板，以后就没有改进了，所以我有点担忧。”

他说，《预算法》对财政预算管理的要求是“全面规范、公开透明”，2016年上海市财政预算的公开程度已经达到了《预算法》的要求，但是他认为，现在的预算信息公开如果只以《预算法》为要求的话，是无法满足民主监督的需要的，无法保障人们的知情权。

信息公开应该到一个什么程度？

“公开到社会公众、人大、政协能够根据公开的信息资料判断政府的钱是该花还是不该花，如果公开不到这个程度，我就认为只能说是公开但不透明。”刘小兵说。

他指出，现在大致只能做到全面但不一定规范，公开但不一定透明。上海市政府在努力做到形式上的全面和公开，但要做到实质上的规范、透明，后面还有很多工作要做。