文|东滩智库 肖璐

由于PPP监管趋严、规范政府债等原因，ABO/投资人+EPC模式成为业内探讨的重点，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

然而，2021年6月，财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复财金函〔2021〕40号中提到“部分地方开始采用‘授权-建设-运营’（ABO）、‘融资+工程总承包’（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患”，财政部拒绝为ABO和F+EPC模式背书。那么，要如何让片区开发符合目前的法律法规呢？本文为读者解读片区开发的风险点和实施建议。

一、模式创新

目前主流合规的模式源自于ABO、投资人+EPC模式的融合，主要是为了打通政府支付通道、规避政府隐性债务风险、成功获得金融机构融资，创新性的片区开发模式。

ABO模式：2016年北京市交通委员会与京投公司的授权合作，创造性地提出采用ABO模式（授权-建设-运营）——由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市轨道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务。政府履行监督管理、规则制定和绩效考核等职责，同时每年向京投公司支付295亿元（建设资金255亿元，更新改造和运营亏损补贴40亿元）授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。X-EPC模式：EPC（Engineering Procurement Construction）是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包，即所谓的交钥匙工程。既然是交钥匙，财政紧张的政府开始要求施工企业把融资环节也囊括进来，于是有了F+EPC。2019年《政府投资条例》出台，提出“政府投资项目不得由施工企业垫资建设”，于是有了“投资人+EPC”模式。这种模式由企业自有资金出资，将政府投资项目转换成企业投资项目，以规避上述规定。

两种模式应用于片区开发领域，都存在合规风险和融资困境。因此，出现了混合型ABO模式，它集合了特许经营和投资人+EPC两种模式优势的开发模式（因而也称为“特许经营+联合开发”或者“授权+投资人+EPC”模式）。

二、操作路径

其实，具体叫什么名字都不重要（甚至于目前叫ABO+会让金融机构决策时更为谨慎，投资人+EPC也让人怀疑是“假”投资人），重要的是这种模式的合规性，笔者总结操作上包括以下10步，实现政府“以收定支、见货付费、按效付款”，片区“滚动开发、合规开发”。

1、地方政府通过竞争性方式，授予属地平台公司特许经营权；

2、平台公司通过竞争性方式，寻找社会投资人；

3、平台公司与社会投资人成立合资项目公司，社会投资人控股；

4、项目公司与平台公司签订投资合作协议，负责片区的开发；

5、项目公司用应收账款和经营收入向金融机构融资；

6、项目公司进行施工建设和营商环境营造；

7、工程建设后进行土地出让，地方财政获得土地、税收等收益；项目公司获得经营项目收益；

8、地方财政部门根据经营绩效向平台公司支付特许经营服务费和绩效奖补；

9、平台公司向项目公司支付工程费用和绩效奖补；10、项目公司利用工程费用和运营收益偿还金融机构贷款。

三、操作要点

（一）授权环节

1、是否可以直接授权给社会资本？

法律上允许，但存在较大风险。《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》(财建〔2017〕743号)中提出“通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与运营”，但目前实操中尚未有此案例，因为如果授权给民营资本，容易出现暗箱操作、国有资产流失、项目烂尾等政治和经济风险。

2、授权给属地平台公司是否合规？

授权平台公司特许经营需要通过招标等合法形式授权。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委令25号）第十六条“【特许经营者选择】实施机关应当根据经批准的实施方案，……，通过招标、竞争性谈判等市场竞争方式依法选择特许经营者，并进行公示”。

3、能否直接授权给合资项目公司？

允许通过竞争性方式授权给合资项目公司。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委令25号）第十八条“需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。特许经营协议应当主要包括以下内容：……（三）项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等”。但目前尚无此案例，笔者认为，在特许经营时就引入第三方社会资本，有利于防控在特许经营权由平台公司承继给项目公司时的合规性风险。

4、平台公司资本金能否政府注入？

可以。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条提出“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”即对特许经营项目投资人的要求并无特别限制。（注：实操中“投资人+EPC”模式不行，因为该模式主要是为了规避政府投资，《政府投资条例》第九条对政府投资项目进行了界定：政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目。如果平台公司的自有资金是由政府注入的，则会被认定为是政府投资项目。）

（二）建设环节

5、能否直接选择第三方社会资本？

在第二种授权模式下，必须通过竞争性方式引入第三方战略投资者。《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》(发改经体〔2015〕2423号)提出引入非国有资本时应“依法依规、公开透明。严格遵守有关法律法规,履行相关程序,确保程序公开、规则公开和结果公开,加强社会监督,切实防止暗箱操作和国有资产流失”。

6、能否与社会资本合作开发项目？

能够通过引入战略投资者的形式，共同开发特许经营项目。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委令25号）提出“国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道”。

7、项目公司能否承继特许经营权？

目前尚无法律明确项目公司能否从平台公司承继特许经营权，但实操中可以通过签署政府、平台公司和项目公司的三方承继协议或是认可协议进行特许经营权承继，存在一定的合规风险。针对此项，可选择第三种授权模式，在投标前就明确之后将成立项目公司。

8、能否由社会资本直接开发建设？

作为特许经营项目战略投资人，可以不进行招标直接建设，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标”。

9、如何合法获得金融机构的融资？

融资主体从平台公司变成项目公司。项目公司由第三方社会资本控股，融资行为是纯市场化行为。《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》提出“明确政策界限，允许合法合规融资行为，……，凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，不认定为隐性债务问责情形”。

（1）项目公司与平台公司签订《工程施工协议》，获得应收账款，用应收账款进行融资。《应收账款质押登记办法》（中国人民银行令〔2019〕第4号）第三条“应收账款出质，具体是指为担保债务的履行，债务人或者第三人将其合法拥有的应收账款出质给债权人，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现质权的情形，债权人有权就该应收账款及其收益优先受偿”。

（2）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十三条“探索利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源”。项目本身所具备的经营性现金流非常重要，银行可以将该部分经营性现金流认定为项目合规的还款来源并匹配相应的贷款，在项目中装入一些具有合理经营收入的子项目，将项目打造成为具有强自身造血功能且经营性现金流稳定的经营性或准经营性项目，提高经营性收入在总收入中的占比。譬如，商办、经营性的基础设施、房地产、产业项目、招商费用、特许经营服务费等。

（三）运营环节

10、如何规避政府的隐性债务风险？

（1）政府支出遵循“以收定支”原则，首年投资由项目公司资本金投入，当年挂牌相应的土地，政府根据项目当年的财税收入，制定下一年度的委托经营费和绩效奖补支出预算，逐年滚动，封闭运行，不延期支付，不增加政府债务。

（2）由社会资本控股的项目公司进行融资，平台公司不控股，不并表，不涉及隐性债务问题。

（3）针对政府的财政支出责任，需事先完成物有所值评价和财政承受能力论证的全面评估，若具备条件，根据政府出台相应的政策支撑，将依法纳入中长期预算管理，防止产生政府隐性负债。

（4）政府的特许经营服务费不能是固化的，而应该是建立在对运营绩效考核的基础之上。

（5）提升项目公司的子项目运营收入的占比，而非全部依赖土地出让收入。因为穿透来看，如果没有运营项目，则其投资回报均源自于土地出让后的留存收入，有违财综〔2016〕4号文“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”。

11、如何设计特许经营的服务内容？

（1）特许经营的核心交付内容：综合性的营商环境；因为片区开发的本质是通过将低生产率水平规划用途的土地置换成为高生产率水平规划用途的土地，以利于在较低的成本上，将低生产率水平产业置换为高生产率水平产业，从而实现了创造更高生产力水平的功能。

（2）绩效考核：在授权协议中应当设置合理的绩效考核指标，避免授权经营服务费出现固定回报的现象，同时能促进被授权单位能够更加重视项目的建设和运营工作，为后续实施提供更好的服务；绩效考核可以对综合营商环境(社会经济发展指标)或者其他经营目标，而不是建筑工程质量工期的绩效考核，是合规性架构的必须组成部分：“见货付款，按效付费”。链接：绩效考核指标体系——可用性和运营维护；投资增收，例如，财政收入增量额，资金调入(落地)额，固定资产投资额等等；产业发展，例如，企业(规限上)引入数，GDP，产值，销售额，营业额，就业指标等等；增长能力，例如，重大项目(如按投资额约定)落地，人产城融合评价，社会满意度等。

12、是否依赖政府特许经营费即可？

作为企业投资项目，项目的经营性是非常重要的，如果全部收入都是靠政府特许经营服务费和绩效奖补，那么，极有可能被判定为最终是由政府支付，否则无法解释一个市场化经营的企业为什么要投资公益性项目（也很难成功从银行融资），只有项目是有经营收入的，投资人才可能得到回收，否则穿透来看，使用者不付费全由政府付费，仍然属于无效投资，容易被判定为政府隐性债务。

13、社会资本如何实现资本金退出？

平台公司可以与社会资本约定，在片区开发成熟后，由平台公司，根据自身收益情况，逐年回购社会资本的股份或进行清算，以获得片区内的资产所有权，特许经营期限届满后再由平台公司移交政府。

（四）支付环节

14、如何打通财政资金到平台公司？

（1）政府授权平台公司统筹开发、建设、运维片区；

（2）政府根据财政征收和招商引资、营商环境打造的绩效向平台公司支付授权经营费用。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委令25号）提出“通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”。

15、如何从平台公司给到社会资本？

（1）在政府与属地平台公司签订《特许经营协议》时，明确“允许平台公司通过竞争性方式选择社会资本进行联合开发片区，以引入市场化资金”；

（2）平台公司通过招标形式与社会资本签订《联合开发协议》，双方共同出资组建项目公司；（3）社会资本成为特许经营项目的投资人，可直接参与工程建设施工，无需再次招标。社会资本获得施工收益，实现资金回流。

16、土地出让金是否可以支付费用？

可以，土地出让收入是土地储备的重要来源，但必须是前期已经收储上市的土地出让收入，不能是片区拟新开发的土地预期出让收入。《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）第五条指出“土地储备资金来源主要包括：财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；地方政府债券筹集的土地储备资金；经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金等”。

现阶段，合规依然是片区开发的关键词，不用在乎名字是叫ABO、投资人+EPC还是叫其他。社会资本要考虑的是政府不能兜底的，需要提高自身风险防范能力，在项目选择的时候，要充分考虑目标片区是否值得投资，是否能有经营收入，只赚工程利润不是长久之计，高质量开发、市场化融资才是片区开发最后的归宿。业内有句话是这样的“唯有高质量发展，方能合规；唯有合规，才能高质量发展。”