记者 樊旭

财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院创始院长贾康日前在接受界面新闻专访时表示，今年新冠疫情对中国经济造成的损害程度不低于2020年，从财政稳增长的角度看，有发行特别国债甚至是调高赤字率的必要。

“因为今年如果要达到年初制定的经济增长5.5%左右的目标，难度非常大。”贾康说，发行特别国债筹集的资金可用于有效投资、抗疫支出以及消费补贴等特殊支出。 

他还表示，在经济下行压力超预期的背景下，可能也有必要调升今年的预算赤字率。今年《政府工作报告》将预算赤字率设在2.8%，比上年低0.4个百分点。

“今年赤字率的安排相对保守，只有2.8％。”贾康说，“那么现在把赤字率再提高一些，是完全可以控制在安全区内的。”

对于纾困小微企业，贾康认为，最实在的和最有针对性的支持就是财政贴息贷款，但如何给不同情况的企业分配资金，是一个考验。

此外，贾康还表示，在中国发放消费券要比直接发现金更具可行性。“中国有14亿人口，一方面是发不起，另一方面是发了以后效果也不好。所谓没有区别就没有政策，有什么必要给富豪也发钱呢？”

他表示，相比之下，定向向中低收入人群发放消费券并将购买范围限定在基本生活用品和食物方面，这样更能起到救助作用，并且托底消费。

长远来看，贾康表示，需要通过加大收入分配来缩小收入差距，进而提高社会购买力。

他在近期出版的新书《中国改革真命题》中指出，努力实现居民收入增长与经济发展同步，劳动报酬的增长与劳动生产率的提高同步，进而使低收入者收入适当增加、中低收入群体持续扩大、贫困人口显著减少、人民生活水平不断提高，是保障发展成果、惠及全体人民和加快转变经济发展方式的有效途径，具有全局意义和战略意义。 

在税收制度改革的问题上，贾康认为主要需要在四个税种上进行改革研究，包括改变个人所得税的征收模式、及时调整消费税的征税范围、积极稳妥推进房地产税立法以及研究开征遗产税和赠与税。

以下为界面新闻编辑整理的专访实录 

界面新闻：这段时间关于发行特别国债的呼声很高，您觉得今年有没有必要发行特别国债？

贾康：现在官方信息中还没有涉及相关措施，但我认为还是需做预案，如果有必要的话不排除发行特别国债，积极稳妥推进。因为今年如果要达到年初制定的经济增长5.5%左右的目标，难度非常大。而且比照2020年，可以说今年疫情所造成的经济损害程度不低于当年。

界面新闻：2020年特别国债发行了1万亿元，您觉得今年应该发多少？在资金用途上怎么规划？

贾康：特别国债的规模一定要由有关部门在积极稳妥前提下做全面的信息分析，从而确定一个具体的量值。2020年发了1万亿元，那作为今年的发行规模参考依据至少有一定可行性，可以在具体分析后提出一个建议供决策层最后拍板。

2020年特别国债的使用是多元化的，包括抗疫的支出、企业的纾困，还有一些建设项目。2022年如果再发，应该也是多用途的。一是要对应到有效投资，除了传统基建，还有最近国务院提到的新基建、新能源等项目。二是抗疫支出，这次上海、北京等地相关的抗疫支出都是相当可观的，还有吉林、天津等地方也高度紧张，都需要加以保障。三是特殊用途，比如可讨论的对汽车行业、家电行业给予特别支持，如果这个支持是以促销的形式落地，那其实就是补贴资金的安排问题。

界面新闻：除了发行特别国债，有一些分析师甚至认为要调升预算赤字率，您觉得有这个必要吗？

贾康：我认为也可能有必要，这在1998年已经有先例，就是做预算调整方案。今年“两会”时发布的财政预算方案没有预计到3月中下旬以后事态的变化“超预期”，如果现在来做预算调整方案，无非就是借鉴1998年经验。

当时亚洲金融危机对中国经济的影响大大超出预计，一季度数据出来以后发现不对头，政府下决心做了预算调整。最突出的措施是发行长期建设国债，筹集资金扩张政府支出，在扩张总量的同时还安排了六大重点支出方向以优化结构，既推升了当年的经济景气，又为以后的发展提供了后劲支撑。

（编者注：1998年8月，全国人大常委会通过当年中央财政预算调整方案，决定增加中央财政预算。具体方案为：财政部向国有商业银行增发1000亿元长期建设国债，500亿元纳入中央预算，500亿元由中央政府代地方政府举借，重点用于农林水利、交通通信、环境保护、城乡电网改造、粮食仓库和城市公用事业等基础设施建设。） 

今年赤字率的安排相对保守，只有2.8％，当然还有其他一些特定资金的调入，所以实际的支出力度不减。那么现在把赤字率再提高一些，是完全可以控制在安全区内的。

我们这些年总把预算赤字率控制在3%出头或不到3%，表明的是政府特别注意防范公共部门风险的态度。事实上，所谓3%的赤字率和60%的公共部门负债率，是欧盟签署《马斯特里赫特条约》时为规范财政纪律设了一个整数关口，没有特别精确的测算，也没有特别的学理依据。在实际压力之下，全球金融危机发生后，不仅是欧盟成员国的中小国家，就是头部的德国、法国也守不住这两条线。所以，中国可以借鉴，但没有必要把它作为金科玉律。 

界面新闻：保市场主体和保就业是今年经济工作的重中之重。目前，财政方面已经出台了一系列纾困小微企业的政策。您认为其中最有效的是哪个政策，有什么政策堵点没有？

贾康：对小微企业来说，最实在的支持就是财政贴息贷款，也是最有针对性的，这个2020年已经在做了。这个措施只要执行下去，中小企业的生存状况就会有好转。对于一些在生存边缘的企业来说，能不能享受到这个政策，之后的境遇可能是冰火两重天的。

但另一方面，这个政策确实在实行上是有堵点的。比如，怎么区分合理的量值，不能每个企业都分配一样多的资金支持，不同情况的企业如何具体配资金，给谁不给谁，这就是一个考验。操作得不好的话，拉关系处关系，不该享受的享受了，该享受的享受不到。针对这个问题，我认为要总结经验，2020年有些地方的做法比较好，比如设定计算公式，公开分配办法、进行结果公示。政策要阳光化，使大家知道是怎么决策的，政府部门要接受监督，这些都是有必要建立的机制。

界面新闻：根据预算计划，2022年政府性基金收入预计增长0.4%。但受疫情影响，再加上去年一些房企的债务风波，土地市场比较冷淡，今年前4个月国有土地出让收入同比下降近30%。在财政增收的压力下，包括集中供地在内的土地出让政策以及针对房企的“三条红线”是否有调整的可能？

贾康：我认为这些可以有一定弹性。为了防范风险，一段时间以来包括“三条红线”等一系列房地产相关政策，各个有关部门都曾是一律从严从紧地执行，但也造成了一定程度的宏观负效应。所以从去年底以来，中央和地方都在放松政策，实际上就是在纠偏。虽然目前市场反应不算太大，但政策效果还是会逐渐显示，至少市场预期不像之前那么悲观了。政策暖风频吹，过了某个临界点以后，市场回暖应该会表现出来。现在大家还处于惊魂未定，或者惊魂稍定的状态。

界面新闻：3月、4月，社会消费品零售总额同比都是负增长，有些声音建议直接给居民发现金来提振消费。不过，前段时间李克强总理公开表示不会这样做。但不少人依然对这个政策报以很大期许。您认为，这个政策未来是否有可能推出？

贾康：我觉得是没什么可能的。中国有14亿人口，一方面是发不起，另一方面是发了以后效果也不好。所谓没有区别就没有政策，有什么必要给富豪也发钱呢？财政发钱也发的是老百姓的血汗钱，还是要争取做点更有针对性的事情。

除了香港、澳门和台湾地区，其他经济体也有过发现金的例子，包括美国、新加坡等，但更值得我们借鉴的政策不是发现金，相对更可接受的是借鉴美国的Coupon（食品配比券）政策，也可以称为消费券。这种券也是有面值的，但不能当现金任意买东西，只能去超市换面包、牛奶、鸡蛋之类。

这个政策主要针对中低收入人群，不是所有人都有，是救助性质的。这样做的好处，一方面，关于具体享受人群划线的纠结会少一些，毕竟不是钱；另一方面，由于购买的东西是定向的，也就是换取基本生活保障，不会被拿去喝酒赌博或者被人骗走。唯一要注意的是防止黄牛以各种借口倒卖。在刺激消费上，这种消费券也有托底消费的作用，创造了一些本来没有的消费能力。

界面新闻：长期来看，消费低迷的症结很大部分指向居民收入问题。您在新书《中国改革真命题》中提出，收入分配差距过大是中国经济最大的不平衡之一。在缩小居民收入差距、改革再分配制度的问题上，我国的税收政策可以做出哪些方面的改进？

贾康：第一，要改变个人所得税的征收模式，优化综合和分类相结合的个人所得税征收模式，综合部分按年度以超额累进税率征收，制定更合理的税率和基本生活费用及家庭专项费用扣除标准。在统一市场框架中坚持实行全国统一的个人所得税费用扣除标准，可酌情分阶段适当提高这个“起征点”，同时动态优化地设计纳税人赡养家庭人口等费用扣除。 

第二，应根据经济形势的变化, 及时调整消费税的征税范围。在扩大其征税范围时, 不仅要增加一些奢侈消费品项目，如私人飞机、私人游艇、高档时装与时尚奢侈品等，还可以包括一些高端消费行为，如洗浴桑拿、夜总会、游艺等。

第三，积极稳妥推进房地产税立法，并配之以适时推进改革试点，为立法提供更丰富的本土经验。房地产税作为一种直接税，除了筹集政府收入，特别重要的是将按照支付能力原则起到税收“抽肥”的作用，让有豪宅、有多套房的纳税人多做一些税收贡献，而这些资金进入国库后，就能“补瘦”，即政府将此种税收收入用于扶助弱势群体，加强保障房建设，增进社会福利。

第四，研究开征遗产税和赠与税。由于两个税种的纳税人与负税人往往是同一人，征税对象可一道精准定位，被认为是社会财富再分配的手段之一。而且两个税种直接面对高收入阶层，可以弱化居民通过非个人努力实现暴富，有利于缩小代际之间的收入差距。