文 | 汤雨 赵荣美 王进

2022年3月，中共中央、国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》（下称《大市场意见》）指出，要维护统一的公平竞争制度，坚持对各类市场主体一视同仁、平等对待，并加快营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。

能源是国民经济的基础行业，规模庞大，对国计民生影响深远。目前，中国能源行业全国统一的大市场远未建成，公正、公平、公开（下称“三公”）的竞争性市场环境仍然任重道远。

需要追根求源的问题是：平等、竞争、高效的“三公”能源大市场的核心究竟是什么？

业界普遍认为，比较成功的欧洲统一能源大市场，基本符合“三公”标准。在其演变和发展历程中，顶层立法，特别是其中的分拆制度，发挥了核心和基础作用。

欧洲顶层立法，分拆制度乃核心

早在1985年6月，当时还是欧共体的首脑会议批准了建设内部统一大市场的白皮书。1986年2月，各成员国正式签署为建成大市场的《欧洲单一文件》。

统一大市场的目标是逐步取消各种非关税壁垒，包括有形障碍（海关关卡、过境手续、卫生检疫标准等）、技术障碍（法规、技术标准）和财政障碍（税别、税率差别），于1993年1月1日起实现商品、人员、资本和劳务自由流通。

为此，欧共体委员会于1990年4月前提交了实现上述目标的282项指令，这些指令后来成为推动欧洲统一大市场的一系列法案。

就电力能源行业，比利时、德国、法国、意大利、卢森堡、荷兰、奥地利和瑞士这八个国家，于1951年联合成立了电能生产和传输协调联盟 （UCPTE），并逐步覆盖欧洲大陆的大部分地区，但根据欧洲委员会（EC）能源行业分拆的新指令，电力生产必须分拆经营。1998年，联盟首字母缩略词中的“P”（代表Production）被删除，名称改为UCTE。（详见《欧洲电网互联，他山之石可取？|电力大战④》）

经过若干轮的讨论、修改和立法，最终形成欧盟能源市场著名的《第三组能源法案》（the third energy package），试图建立一个“三公”原则下的高效、竞争的能源市场，并解决能源市场结构性问题。

2009年，EC通过这一原则下的电力市场新法令，取代原有《第三组能源法案》中关于电力部分，新法令于2009年9月正式生效。

《第三组能源法案》主要包括五个方面制度安排，即分拆（unbundling）、独立监管（independent regulators）、 各国能源监管合作机构（ACER）、跨境合作（cross-border cooperation）以及“三公”零售市场 （open and fair retail markets）。

其中，核心和基础就是分拆（unbundling）制度。

分拆就是将能源供给、生产从输送网络运营中分离出去。假如一个企业既运营输送网络，又同时生产或销售能源，它就有动机去阻止或妨碍其他竞争者进入网络系统，这将破坏市场的公平竞争，推高市场价格，损害消费者权益。这是大学一年级经济学课程中基本原理，不难理解。

电力主体主要包括：输电、配电、发电、供电/售电、发电、调度及交易等。传统的一体化能源集团横跨上中下游部分或所有产业。什么样的原因促使欧洲率先启动并坚定能源行业分拆的立法？

在电力和天然气行业，输网、配网、调度、甚至交易机构都属于自然性垄断。如果没有法律严格制约，自然性垄断企业有动机和可能去实施捆绑销售、限制竞争、打压对手、垄断串联、腐败丛生、上下游通吃、甚至绑架社会等，考虑“三公”目标及统一大市场的达成，立法的演变和发展始终坚持分拆这一核心原则。

输电网络分拆，各国坚决执行之

分拆制度首先将输网从发电、供电/售电、配网及交易机构中分拆出来，考虑各国国情、特点及偏好，分拆大致采取三种模式。

一是所有权分拆（ownership unbundling）。所有上中下游一体化或类一体化的能源集团必须出售其天然气和电力输送网络（即TSO）的资产和业务，任何能源生产、供给或销售的集团不再允许担任TSO的大股东，不再允许干涉、插手或影响其经营活动。

二是独立系统运营商（independent system operator，即ISO）。能源供应企业可以形式上拥有天然气和电力输送网络资产，但整体的业务运行、维护、调度、投资及决策将移交给一个独立的系统运营商即ISO，而ISO是一个非盈利机构。

三是独立输送系统运营商（independent transmission system operator，即ITSO）。能源供给企业可以拥有并运营天然气及电力网络系统和资产，但必须专门设立一个子公司，其运行、维护、调度、投资及决策等企业行为须完全独立于母公司。

以上三种分拆模式，EC在其网站有专门的指南，并对各种模式的适用范围作了详细明确的解释。满足了分拆法令的TSO可以向本国的国家能源监管机构提出运营商执照申请及延期，但在申请的过程中，EC会提出相关意见（opinions），这些意见将定期公布于EC的网站。

由于TSO运营属于自然垄断性质，自然性垄断企业有动机、也有可能性，利用其市场优势做出有利于其关联产业的决策和行为，破坏公平竞争环境，损害消费者权益。因此，分拆法令的目标很清晰，就是要在天然气及电力行业去除生产商、供应商/销售商及TSO的利益冲突（interest conflict）。

TSO的股东或利益相关方需要清晰地自证，其没有任何动机或可能性去影响TSO决策，特别是这样的决策或有利于其参与或控制的能源生产或供应企业，或有害于其他的竞争者。如果无法自证，TSO的经营执照将无法获批或无法续期。

事实上，由于难以自证不存在利益冲突的可能性，加之面对透明环境下的各种责疑、投诉、甚至诉讼，以及可能面临的重罚，第三种分拆模式即ITSO比较少见，ISO也不多，大部分采取所有权分拆模式。

EC对TSO经营执照申请的意见非常苛刻，甚至直接否决各国能源监管机构的建议。

有一些著名的案例，例如：1、英国三大电网TSO背后的控股股东控制了美国的一家发电企业；2、瑞士天然气输送运营商Swedegas背后的实控人控股了一家丹麦的垃圾处理企业，而这家垃圾处理企业利用垃圾发电，发电量小且电价早已签定；3、西班牙的电网TSO企业Red Electria de Espana及天然气TSO企业Enagas背后的股东在他国控股了小规模的燃煤发电厂；4、德国电网TSO企业50 Hertz Transmission 背后的主要财务投资人IFM Global Infrastructure Fund同时参股了一些发电和供电企业；5、意大利天然气TSO企业Socoeta Gasdotti Italia背后主要财务投资人Eiser Global Infrastructure Fund参股了一些发电企业，主要是太阳能发电。

对分拆及分拆后TSO的监管，与经营执照许可紧密关联，监管由几个独立的机构分别执行。

一是TSO内部专门的合规专员，负责检查并监督企业分拆情况是否符合法律法规要求，并每年向该国能源监管机构提交关于分拆执行情况及可能的利益冲突等各相关问题的全面报告；

二是各国国家能源监管机构指派官员，不间断地检查TSO分拆执行情况，并对TSO及其背后股东及实控人各种重大的交易及经营活动进行评估。当然，TSO需及时报告其及股东或实控人各种重大的交易及经营活动；

三是EC指派官员，定期评估TSO分拆执行中的漏洞和瑕疵。

三个机构的专员从TSO内部和外部不间断地检查、监督其分拆执行情况是否符合经营执照的标准。对分拆执行不坚决，存在利益冲突等违法违规情况，国家监管机构有责任和权力对TSO进行处罚，处罚的类型大致分三种：

一是罚款，罚款数额可高达集团收入或TSO收入的10%；

二是吊销经营执照或调整经营范围；

三是责成TSO进行错误纠正。

此外，近期有一个非常重要的修正法案，即《电力修正法案》，其中54条款（Article 54 of the Recast Electricity Directive）规定：原则上禁止TSO投资、开发、管理及运营储能项目。其背后的机理是，在新的电力市场机制中，储能服务应该是市场导向并充分竞争的，必须禁止储能与TSO之间的交叉补贴。

然而，考虑各国TSO的差别及发展过程，这一禁止法案可以有一定的回调空间：一是储能已经成为TSO系统难以分割的部分，且已经得到国家监管机构批复；二是满足一系列条件包括招标流程，已经经过国家监管机构检查和批复。但是对以上二种情形的批复需要同时报送ACER及EC备案和检查。

配电网络分拆，共同但稍有差别

虽然《第三组能源法案》对配网即DSO分拆只有原则要求，并没有过多的笔墨，但欧盟各国依据分拆的原则，对DSO同样进行分拆。

由于各国历史、国情及发展等方面的差异，加之近年来新能源，特别是分布式发电快速发展，DSO的功能大大升级。各国依据国情，对DSO分拆大致采取如下三种模式。

一是法律分拆（legal unbundling）。荷兰要求比较严格，国家立法要求DSO所有权分拆；其他国家要求至少法律和功能上分拆，对天然气和电力的DSO一视同仁。

二是功能分拆（functional unbundling）。所有一体化或类一体化的能源企业必须将天然气和电力DSO独立经营，不得有任何管理和人员重叠，不允许干涉、插手、或者影响其经营活动。

三是财务分拆（accounting unbundling）。主要针对小微型的DSO，其联结服务的客户少于10万户，财务必须单独核算。只有马耳他是一个例外，其国家电力市场法规允许一体化的能源集团设立内部DSO专门账户。

实践中，很多国家的法律法规制定得比较严格，服务客户少于10万户的小微型DSO也有很大比例实行了法律及功能分拆。另外，DSO行业兼并重组趋势明显，服务客户少于10万户的小微型DSO数量和比例持续下降中。

同时，对分拆后的DSO，不得再沿用原有母公司的企业名字和商标等，需要与原有母公司企业招牌严格区别。

各国国家监管机构负责监管DSO的分拆情况，对分拆行为上的违法违规，各国惩罚机制略有不同，有些国家处以罚款，有些责成在规定的时间内予以改正。

与TSO禁止法案类似，DSO原则上也不得投资、经营、运营储能项目。

《电力修正法案》36条款（Article 36 of the Recast Electricity Directive）同样禁止DSO投资、开发、管理及运营储能项目，特批情形也类似于TSO。

这一法案无疑增加各国国家能源监管机构的职能，在储能板块，国家监管机构需要就TSO和DSO的储能设施进行调查、评估、审批、及退出监督等。很明确的，TSO及DSO的分拆法令包括分拆储能设施。

此外，《电力修正法案》33条款（Article 33 of the Recast Electricity Directive）同样禁止DSO投资、开发、管理及运营电动汽车充电桩项目，只有DSO企业员工自用的充电桩项目除外。

一些国家允许DSO投资、开发、管理及运营电动汽车充电桩，但必须满足一系列条件，包括：一是招标流程等必须经过国家监管机构评估、审核和批准；二是DSO须保证，能够为所有关联的充电桩项目、充电客户及第三方等提供无歧视服务，且必须定期的由国家监管机构、竞争的充电桩企业、第三方利益相关方等进行质询和评估；三是如果综合评估结果为负面，DSO承诺无条件退出充电桩业务。

一些国家DSO原有国有化比例较高，近年来DSO私有化趋势明显，甚至支持欧洲外的投资人投资DSO。中国的中央企业有投资欧洲的TSO，如希腊的TSO，也有投资一些欧洲国家DSO；李嘉诚的长江实业也投资了英国的DSO。

近年来，很多学术研究表明，DSO分拆、私有化和规模化趋势，有助于DSO投资、技术创新、新能源并网消纳、DSO内部平衡、降低配网费用、并增加了消费者选择、降低了配网费用，经济与社会效益显著。

欧洲分拆制度，是否有借鉴价值？

EC颁布的《第三组能源法案》是欧洲能源行业基础性法案。虽然法案包含独立监管、能源监管合作、跨境合作、 “三公”市场等相关制度，但分拆制度具有核心价值和基础意义。

EC通过立法将发输配调交易等进行了分拆，其目标是建立一个竞争性的“三公”原则下的欧洲统一市场体系。

《第三组能源法案》顶层框架确定后，欧盟相关机构及各国监管机构制定法规细则并持续改进。各类研究比较一致性的认为，分拆是建立欧洲能源竞争性的“三公”市场体系的基础和必要条件，私有化及DSO的规模化有助于市场主体技术升级及市场效率持续改进。

需要说明的是，欧洲能源交易包括电力和天然气交易，一直是欧洲各大商品交易所交易的主要产品，交易所与输电、配电、发电及供电/售电完全分开。

电力调度是TSO运营的职能之一，但如果DSO或者发电厂拥有一些输电网资产，那输电网资产的管理、运营、投资等决策权，包括调度权，将交给ISO机构完成，而ISO是非盈利机构。

此外，TSO及DSO不能参与电力交易，即买电或卖电，更不能代理买电和卖电业务。只有在解决TSO或DSO电力平衡、堵塞等特别情况下，允许买电自用。

按照欧洲分拆制度，TSO将会公平联结发电主体及DSO，无差别地运营TSO并进行调度；DSO也将平等面对发电主体，包括储能，并无歧视地服务好售电公司和用电客户。

考虑发电企业即Power Plant（PP）和供电/售电都是竞争性行业，PP既是发电主体，又通过批发市场售电，还为TSO提供辅助服务，也没有限制PP设立子公司参与零售市场。

2022年3月，中国《大市场意见》出台，剑指公平竞争市场制度，并期待营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境，这不就是欧洲能源市场现有模式吗？

能源界需要认真思考的是，欧洲《第三组能源法案》中首要的、核心的、基础的分拆制度在中国能否走得通？是否必须走？如果没有严格的分拆制度，如何能够构建或营造出一个竞争性的“三公”市场及其营商环境？

（本文经作者授权发布，仅代表作者观点。作者单位为国合洲际能源咨询院。该机构专注于石油、天然气、煤炭、电力、可再生能源及气候变化等相关领域的深度研究、评估和咨询。）