记者 | 高佳

编辑 | 翟瑞民

近日，山西省忻州市下辖河曲县委改革办在“忻州改革”微信公众号发文称，目前河曲县人口小县机构改革各项任务基本完成，取得了阶段性成效。

2020年4月，山西省在忻州市河曲县、临汾市浮山县开展人口小县机构改革试点。河曲县委改革办介绍，该县人口小县机构改革的成效显著，当地已将36个党政机构精简为22个、135名领导职数精简为114名；将186个涉改事业单位整合为40个、1964名事业编制核减为659名，“大部制”目标基本实现。

“大部制”，是指把政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，其它相关部门协调配合，形成宽职能、大部门的政府组织机构和体制机构。这也是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。

2007年10月，党的十七大报告中首次提出“大部门体制”这一概念。2008年3月，中国政府启动了改革开放以来第六次国务院机构改革。此后，地方政府也在不断探索适应本地实际情况的“大部制”改革。

“人口小县进行‘大部制’改革是政府机构改革的延续，降低政府成本、提高政府效率是机构改革一直以来的基本方向。”国家行政学院教授竹立家在接受界面新闻采访时表示。

人口小县不能一刀切撤并

近年来，“人口小县”在公共舆论讨论中常常成为焦点话题。2021年全国两会期间，全国政协常委李冬玉提出《优化县级行政区划推进经济一体化发展》的提案。李冬玉认为，越是人口规模小、经济欠发达的县，人口流失越严重。所以，建议对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点，减少行政资源浪费。

提案一经提出，引起舆论广泛关注。一种主流观点认为，不能简单地仅从人口和版图规模的角度考虑撤并县城。中国城市科学规划设计研究院院长方明曾提到，县的设置除考虑人口和版图因素外，还有政治、经济、文化、民族、管理、军事等多个维度的考虑。县的设置包含了长期的设置智慧和巨大的演变过程，不能仅仅基于效率对县做出拆并之举。

竹立家认为，对于一个县城应否撤并，事先要进行全面评估，包括征求当地百姓和省级政府等方方面面的意见，不能从行政角度进行一刀切。相比撤并，机构精简的路径或许更加平缓，公众也更容易接受。

“人口小县”数量较多的山西省率先开展了县城“大部制”改革。2020年4月，山西省临汾市委编办对包括浮山县在内的9个人口小县展开调研，以人口小县财政供养人员比例失衡这一现状为切入点，发现人口小县普遍存在财政供养能力不足、财政供养人员比例较高、事业机构“小、散、弱”现象突出等问题。

同年，山西省正式在河曲县、浮山县启动人口小县改革试点。公开数据显示，两试点县人口均不到15万人。浮山县常住人口为98833人，属省定贫困县，2019年5月整县脱贫摘帽。2020年，浮山县财政收入为13296万元（税收收入3585万元，非税收入9711万元），财政支出142013万元，其中机关工资福利、商品和服务以及资本性支出共计78728万元。

河曲县地处晋陕蒙能源金三角中心地带，常住人口为123505人。河曲县政府官网信息显示，2021年河曲财政预算收入106100万元，预算支出195187万元。县级可用财力安排的145566万元，用于财政供养人员支出67417万元，其中在职人员工资、社保、绩效支出57774万元，补贴离退人员支出9643万元。

2020年12月23日，河曲县率先大刀阔斧改革，举办了新组建的县民政和人力资源社会保障局揭牌仪式。此后，河曲县县发展改革和科技商务局、县规划和自然资源局（县林业局）、县城乡建设和交通运输局、县农业农村和水利局（县扶贫开发办公室）、县市场监督管理局（县综合行政执法局）等多家改革新组建部门相继揭牌。

山西省委编办在2022年2月举办的全国编办主任会议上发言时称，针对小县人员编制少、财政供养能力弱的实际，河曲、浮山两个改革试点县的党政部门平均精简38%；党政群机关科级领导职数总量平均精简16%。

针对县一级内部层级多、管理链条长、行政效能不高的问题，两县实行由县委、县政府领导兼任主要党政部门负责人的管理体制和领导方式，6个党委部门由县委常委担任，8个政府部门由副县长担任。比如，市政道路新建项目立项，改革前需经发改局公交股、分管副局长、局长、分管副县长逐级审批，改革后由兼任局长的副县长直接对接发改部门，管理层级减少两个。

围绕县一级事业单位多数存在的“小、散、弱”问题，除学校、医院外，两个试点县县直事业机构实行限额管理，由179个、186个分别减为40个，平均精简78%；事业编制分别由1944名、1964名精简为970名、659名，平均精简58%。

精简裁撤人员分流成最难点

根据山西省委编办介绍，过去一年来，两个进行“大部制”改革试点县机构人员大幅压减，财政供养成本明显下降，管理效能有效提升，初步构建了适应人口小县实际的机构职能体系和体制机制。

两县近年的预决算报告提供了关于财政供养成本下降的依据。《关于浮山县2020年预算执行情况和2021年预算草案的报告》中提到，2021年该县安排“三公”经费471万元，比2020年预算减少35万元，下降6.9%。其中：车辆购置及运行维护费271万元，比2020年预算减少33万元，下降10.9%；公务接待费200万元，比2020年预算减少2万元，下降1%。

据忻州日报此前报道，2021年河曲县县直部门公用经费支出同比下降11.3%，乡镇同比增长7.6%，“减上补下”成效明显。改革过渡期之后，县直部门公用经费支出每年减少1050万元，财政供养人员工资福利、“五险一金”等支出每年减少1.33亿元。

不过，中国人民大学公共管理学院教授祁凡骅向界面新闻强调，“大部制”改革的初衷是为解决行政体系当中横向协调不畅的问题，但实际运行过程中，很多单位合并后，并未实现“大部制”改革的初衷，各单位的运转效率反而下降了，出现由于部门过大而造成的沟通不畅、运转效率低下等问题。

祁凡骅认为，行政编制、行政经费是衡量机构改革成效的其中一个标准，更重要的标准是政府提供的公共服务质量，当地营商环境的变化和未来的经济发展速度。“根据当地政府提供的数据，我们可以看到行政成本的减少，这值得认可。但机构改革是否成功，我们暂时不能得出结论，还要看未来的效果。”祁凡骅表示。

竹立家认为，对于机构改革成效的评判有三个标准。“一是廉洁，过去政府部门人员较多，行政不廉洁的现象多，这不单降低政府效率，同时容易支撑一些腐败现象，通过机构改革，政府的行为更规范，信用度更高。”他说，“二是廉价，也就是政府成本大幅下降；三是效能，通过改革，县城的发展质量更高，政府为人民服务的效率更高，有力促进当地经济社会面貌改善，促进当地人民群众生活水平的提高。”

“政府通过机构改革，是否达到廉洁、廉价和效能的标准，这是全面衡量政府机构改革成功与否的关键。”竹立家说。他也提到，改革以后人员如何进行重新分配，精简裁撤的人员怎么分流，是政府机构改革当中，最关键也是最难的问题。

河曲县委改革办最新发布的人口小县改革成果中提到，对因改革超编的903名事业人员，当地采取到对口党政部门跟班学习锻炼、担任村（社区）“两委”主干和综治网格员等多种方式，重新调整配备。

竹立家认为，河曲县对精简裁撤人员重新调配的经验对其他进行机构改革的县城有借鉴作用。“随着中国经济社会的发展和人民群众对公共服务需求的提升，未来很长一段时间里，乡村振兴、乡村政权发展、乡村经济社会发展，都处于非常重要的位置，因此需要大量有知识、有能力、有干劲的人员充实基层领导单位。”竹立家提到，“在一些发达程度不高的县，让公共服务和公共治理通过网格员的模式直接贴近于老百姓实际生活生产的需要，对于乡村经济的发展和振兴有积极意义。”

2022年5月18日，山西省深化人口小县机构改革试点工作培训会议在浮山县召开。第二批试点娄烦、石楼、榆社、黎城等4个县汇报了相关工作进展情况。界面新闻查阅相关公开数据，发现4个县城人口均在15万人以下，其中榆社县人口最少，常住人口为111714人。

“人口规模特别小的县，无法支撑过多机构和人员，对机构进行撤并重组是可行的方案。”祁凡骅说，“同时，依据县城当地特色，认准其独特优势，给予不同灵活性的建制，也是一种出路。”