记者 樊旭

专项债是积极财政政策的一项重要工具，也是扩内需、稳增长的重要举措。日前，全国各地审计机构陆续发布2021年度预算执行审计工作报告，从报告披露的内容来看，地方政府专项债券资金闲置或挪用依然是普遍情况。

截至9月7日，31个省（直辖市、自治区）中，已有25个地区审计厅发布了《2021年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。报告显示，专项债券资金闲置现象普遍，主要原因多是项目前期准备不足。

例如，安徽省审计厅透露，截至2021年10月底，因项目谋划不到位、前期准备工作不充分等原因，2个市1个区部分资金闲置在项目单位1年以上，未及时形成实物工作量；截至2022年3月底，6个市尚有45个2021年新增专项债券资金项目支出进度低于50%，其中5个项目安排的专项债券资金4.88亿元未支出。

江苏省审计厅抽查也发现，9个市有40个项目未开工或未形成支出，导致预算安排的专项债券资金34.9亿元全年仅支出3.31亿元，使用率仅9.46%。

除资金闲置外，专项债资金被挪用的情况也比较普遍。在稳增长压力加大、地方政府“三保”（保基本民生、保工资、保运转）问题突出的背景下，不少地区把专项债资金挪用于经常性支出、人员工资等用途。

比如，北京市审计局透露，该市4个区10个项目存在超规定范围使用债券资金的问题，主要用于人员补贴、经常性支出等，涉及资金2.34亿元。经常性支出是维护国家实现其职能正常需要和满足社会公共部门正常开支需要的财政支出。

河北省审计厅也称，石家庄市、承德市、围场县、唐县部分单位违规将专项债券资金2833.57万元用于经常性支出。另据河南省审计厅透露，宝丰等14个市县挤占挪用专项债券资金 33.91亿元，用于与债券项目无关的人员工资等。

审计报告显示，专项债资金被挪用的表现形态远不止上述两种。比如，山东省将部分专项债资金违规用于置换以前年度的建设资金、土地整理相关支出等。湖北省审计厅发现，省内有8个市县用9个已办竣工决算或已投入使用的项目申报发行专项债券17.52亿元，资金用于支付前期拖欠款项，未增加实物工作量；广东省审计厅发现，1个专项债券项目产生的收入未缴入国库，而是被用于专项债券还本付息，涉及债券资金16.64亿元。

地方政府专项债自2015年发行以来，发行规模逐年提升。2020年，地方政府专项债发行量达到3.75万亿元，创历史新高。2021年和2022年发行规模稍有回落，分别发行3.65万亿元。从存量上看，截至2021年12月末，全国专项债务余额超过16万亿元。

与此同时，专项债使用过程中的不规范情况也时有发生。国金证券首席经济学家赵伟在一篇研究报告中指出，过去三年的审计报告显示，专项债问题被提及比例由2019年的70%左右上升至90%左右。其中， 项目准备不充分、挤占挪用等问题较为普遍，近三分之一省市专项债管理存在该问题。部分地方审计报告显示，2021年专项债闲置比例约15%左右，较2020年下降近5个百分点。

对于项目无法实施导致的资金闲置问题，一些地方选择调整资金使用用途。据界面新闻此前统计，从今年年初至8月中旬，有24个地区对已发行的地方政府专项债券资金用途进行调整，调整项目总计超过1300余个，比去年全年高出30%左右。

例如，湖北省2017年10月发行的土地储备专项债（1期）募集资金在今年被调整至棚户区改造项目，而原土地储备项目至今未开工。又如，江西省财政厅4月发布的《关于调整地方政府专项债券资金用途的公告》显示，21个调整项目中有10个都是因为“项目无法实施”或类似的原因。

长远来看，专项债使用乱象的背后，最令人担忧的问题是偿债能力。多地审计报告显示项目实际收益不及预期，这势必会加重地方政府的债务负担，提高债务风险。

比如，江苏省审计厅披露，该省3个市有30个专项债券项目2021年实际收益合计2.73亿元，远小于资金平衡方案中的预期收益14.24亿元，影响专项债券项目“有收益、能覆盖”目标的实现。

湖北省审计厅披露，该省13个市县16个项目使用债券资金22.05亿元，建成后闲置，未实现预期收益；7个市县10个项目使用债券资金9.2亿元，建成后收益率低于预期，难以还本付息。

安徽审计厅披露，该省部分项目融资方案编制不科学，2个市3个县（区）的11个项目预期收益、投入计划与实际差距较大，项目偿债压力较大。

赵伟表示，在隐性债务监管趋严的大背景下，地方稳增长能力与意愿下降，城投债“借新还旧”居多、公益性项目缺少外部融资等现象突出；而土地收入大幅下滑又进一步掣肘了地方政府稳增长能力、加大债务压力。下一步，加强项目储备和审批、加快成熟项目施工，鼓励有条件的省市主动作为，强化政策性开发性银行资金支持等将成为稳增长的重要抓手。

为解决专项债相关问题，近年以来，中央层面已不断加强对专项债的监管。2020年，财政部提出对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控。2021年，财政部再提出对专项债券项目资金绩效实行全生命周期管理，并强调绩效评价将影响后续新增专项债的分配比例。同时，对于项目资金使用失效的情况，财政部提出严厉的追责要求。

2022年，财政部进一步对专项债对地方的额度分配上进行规范，防范潜在风险。财政部副部长许宏才4月在新闻发布会上表示，一是控制高风险地区新增限额规模，避免高风险地区风险累积；二是对成熟和重点项目多的地区予以倾斜，不“撒胡椒面”；三是对违反财经纪律和资金使用进度慢的地区扣减额度；四是明确专项债券资金不得支持楼堂馆所、形象工程和政绩工程、非公益性资本项目支出。

许宏才透露，去年，国务院通报了一些地方把专项债等财政资金用于债务风险水平比较高的省市楼堂馆所建设等，“对通报地区，相应扣减了专项债券额度。”