记者 樊旭

财政部近日发布关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知称，严禁地方政府举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入。分析师认为，此举旨在进一步控制隐性债务，约束地方城投企业拿地行为。

今年以来，受到楼市持续低迷影响，土地出让收入出现明显下滑。据财政部公布的数据，1-8月，国有土地使用权出让收入33704亿元，比上年同期下降28.5%。与此同时，国企和地方城投平台拿地的现象明显增加。

中国指数研究院统计数据显示，2020年，百强房企拿地中，国企数量为37家，2021年上升至58家，进入2022年后，这一数量进一步上升至79家。克而瑞研究中心数据显示，自2021年2月至2022年7月，实行土地出让“两集中”（ 集中发布出让公告、集中组织出让活动）的22个重点城市出让的近四成地块由地方城投公司获取，其底价拿地的金额占比达到近八成。

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申万宏源首席债券分析师孟祥娟在一篇研究报告中指出，财政部此举主要是为了挤压财政泡沫，严控隐性债务，这一政策对以房地产开发为主业的国企影响较小，主要是对以兜底为主的城投拿地行为及举债拿地行为进行约束。

天风证券固守首席分析师孙彬彬表示，在土地市场不景气时，一些地方政府通过城投公司购地盘活土地市场，但没有实际用途、实际项目或者城投没有开发能力长期不开发土地，当期的土地出让收入却形成增量，后续地方政府可能通过其他形式将这部分收入返还城投，形成收入空转，从而虚增财政收入。

审计署曾披露，全国审计机关2014年开展的全国土地出让收支和耕地保护情况审计发现，存在通过收入空转等方式虚增土地出让收入1400多亿元的现象。

易居研究院智库中心研究总监严跃进对界面新闻称，一些地方国企拿地实际上就是一个“走账”的过程，财政部此时出台这一要求，说明虽然当前地方财政压力较大，但对以国企名义拿地来变相做大土地出让收入的做法依然不可容忍。

财政部在发给各中央预算单位、各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）以及新疆生产建设兵团财政局的通知中称，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。进一步规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险。文件还要求，加强对属地虚增财政收入的监测，发现一起、处理一起、问责一起。

根据中国指数研究院数据，全国范围内仅有约20%的城投公司具备房地产项目开发的经验和能力。该研究院抽样调查发现，2021年第二、三批次所有广州城投托底的地块均未开盘入市，甚至几乎尚未有项目进入规划方案设计阶段。城投托底拿地的背后，不是为了从项目开发中获利，而是出于稳定土地收入的考虑。

从公开信息来看，不少拿地的城投企业的确存在开工迟缓、开发意愿和经验不足的问题。比如，据克而瑞统计，在2021年第一批成交地块中，规模房企拿地开工率高达61%，而平台类公司拿地开工率仅23%。

孟祥娟进一步表示，对于城投拿地占比较高的地区，需关注其后续土地市场景气度及城投债务到期压力。对于非税收入及土地出让收入占比较高的地区，需关注土地出让金虚增水分挤出后地区财政表现及支出情况。

据申万宏源证券统计，2022年上半年，江西省、湖南省、湖北省、四川省、山东省等6省的城投拿地比例较高，分别为32.21%、31.16%、24.84%、24.01%、21.21%，均在20%以上。从土地依赖度来看，2021年，税收收入占一般预算收入比重比低于70%，且土地出让金收入超过地方政府一般预算收入90%的省级行政区有5个，分别为湖南省、贵州省、江西省、四川省、安徽省，其中湖南省土地收入占比最高，达110.91%。

值得注意的是，在财政部对国企购地加强监管的同时，从实际市场动向来看，国企和城投企业自身的拿地意愿也在下降。

中指研究院数据显示，截至目前，在今年已完成第三批次供地的13个城市中，央（国）企+混合所有制企业总投资金额由一、二批次的约1950亿元降至三批次的约1450亿元，投资金额占比更是由一、二批次的超过50%下降至三批次的37%。

克而瑞表示，在目前大部分城市楼市不及预期的情况下，居民购买意愿不足，对于城投类公司来说，在项目开发能力、运营能力都不及规模房企的情况下，实现快速去化的难度可谓“更上一层楼”，这是目前城投类公司托底意愿持续下降的主要原因之一。