文 | 纪韶

2022年10月16日，习近平总书记在二十大报告中指出，要在推动高质量发展中强化实施就业优先战略；强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。

为什么党的二十大报告强调要强化就业优先政策？因为强化就业优先导向、实现更加充分的高质量就业，是推动高质量发展、全面建设社会主义现代化国家的内在要求。

此前在2019年十三届全国人大二次会议上，政府工作报告中首次将就业优先置于宏观政策层面；2021年的《“十四五”就业促进规划》继续强调，将就业优先政策置于宏观政策层面并持续强化。

“就业优先”强调的是一种关系，将就业优先政策置于宏观层面，就是强化财政、货币等宏观政策支持就业的导向。强化就业优先导向，就是要把就业摆在经济社会发展和宏观政策优先位置，将就业优先融入到稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等经济社会发展的各个领域，贯穿到制定各种区域发展战略、产业发展规划、公共投资项目等各个环节。

建立健全高质量就业促进机制

目前，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，经济发展环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，稳增长、稳就业、稳物价面临新的挑战。今年以来，我国市场主体面临的压力增多，反映在就业上，就是城镇调查失业率有所上升，部分群体就业压力加大。

2022年，全国需要就业的城镇新增劳动力约1600万人，是多年来最高；高校毕业生1076万人，也为历年最高，总体就业形势可谓复杂严峻。从今年初开始，党中央国务院就开始推进建立健全高质量就业的促进机制。

首先是稳市场，充分发挥市场主体的作用。我国有1.5亿户市场主体，这是稳就业的基本盘，只有市场主体稳定有活力，就业大局才能稳定有扩展。

今年以来，为了帮助企业纾困解难，我国实行了大规模的增值税留抵退税。2022年5月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，推出33项稳经济举措。其中，在财政政策方面，进一步加大增值税留抵退税政策力度，预计新增留抵退税1420亿元，全年退减税2.64万亿元。

其次是稳企业，发挥企业在稳就业中的作用。稳企业分为两方面，既要发挥国有企业在稳就业中“定海神针”的作用，这也是我国稳就业的独特优势；更要发挥中小微企业和个体工商户在稳就业、扩就业中的作用，因为我国城镇存量就业的80%和新增就业的90%是它们提供的。

中小微企业量大面广，是稳经济的重要基础、稳就业的主力支撑，但同时又是脆弱群体。目前，中小微企业正在遭遇前所未有的困难，订单难找、成本难降、账款难收、融资难求、人流物流难畅通等问题突出。强化就业优先导向，关键在于为中小微企业创造良好的发展环境。在《扎实稳住经济的一揽子政策措施》中，国务院鼓励对中小微企业和个体工商户、货车司机贷款及受疫情影响的个人住房与消费贷款等实施延期还本付息，加大普惠小微贷款支持力度。

国资委、文旅部等部门出台了小微企业和个体工商户房租减免、促进旅游业恢复发展等系列政策措施，对餐饮、住宿、零售、旅游、客运等受疫情影响严重的行业企业加快大规模留抵退税进度；财政部、税务总局则推出10多项减税降费政策。同时，政府继续降低创业的门槛，加大对创业的支持力度，使市场主体更快捷涌现，促进以创业带动就业。

第三是完善权益保障，尤其是强化对新就业形态从业者的权益保障。据国家统计局统计，包括新就业形态从业者在内的灵活就业人员已经超过2亿人，占就业人员总数的1/4多。新就业形态已经成为稳就业、扩就业的重要途径。

但新就业形态行业仍在发展中，很多从业者劳动关系不明确，也有一定比例的劳动者没有签订劳动合同，因此，新就业形态从业者的权益保护和社会保障还存在制度和法律短板。目前，我国已经启动了多个新就业形态就业人员职业伤害保障试点，相关法律规章和制度也正在逐步完善，以更好发挥新就业形态在经济下行压力加大背景下稳扩就业的作用。

第四是强化劳动者技能素质的提升。数字经济带给技术进步的作用是双面的。一方面，数字经济的发展推动了技术进步的速度和范围，促进了产业结构优化升级，就业结构优化使劳动力向现代三产、高端制造业、高端服务业转移，提升了整个国家的经济发展水平。另一方面，数字经济也加快了机器换人的速度，使中低技能劳动者向低端制造业、服务业转移。

强化就业优先导向，就是把技术技能人才培养培训放在更加突出的位置。强化学校教育更加着眼于认知能力、非认知能力和学习能力等软技能的培养，更加重视科学、技术、工程和数学等基础学科建设；对存量劳动者，则从职业教育和技能培训入手，帮助提高劳动者的人力资本，缓解结构性失业或结构性就业的困难。

最后是抓重点，关注特殊群体的就业。强化就业优先需要关注重点群体就业。对高校毕业生优化就业服务机制，进一步引导和鼓励高校毕业生到基层工作；对农业转移人口强化人力资源开发和就业促进机制，建设返乡入乡创业园、集聚区，吸引农民工等就地就近创业就业；针对残疾人探索更为灵活、多元的促就业方式等等。

着力解决结构性就业矛盾

目前，我国就业市场上的结构性就业矛盾突出。二十大报告中也再次提出：健全终身职业技能培训制度，推动解决结构性就业矛盾。

要解决矛盾，就要先了解矛盾。我国的结构性就业矛盾主要体现在五个方面：一是由于我国产业结构调整加快，而相应的教育培养结构滞后于经济社会需求的实际变化，大学毕业生就业结构性错配现象明显；二是煤炭、钢铁等行业产能过剩，使部分地区、企业下岗人员增多，隐性失业情况严重，就业质量下降；三是传统劳动密集型产业通过“机器换人”“智能制造”等方式转型升级，导致制造业中低端就业岗位大量消失；四是高技能人才短缺现象比较严重，据人社部统计数据显示，目前技能劳动者数量只占全国就业人员总量的1/5，而高技能人才数量不足6%；五是一些外资劳动密集型企业从中国转移到劳动力成本相对较低的国家或地区，就业岗位转移流失，企业职工面临再就业难题。

从短期来看，要改善该结构性矛盾，首先需要着眼于了解企业发展需要。只有从供给端发力，立足技能人才短缺的系统性问题补短板，为大量劳动者提供多层次学习和实训机会，健全技能人才使用、评价、选拔、激励等方面制度体系，才能解决新形势下高素质人力资本数量不足的问题。

其次，应加快构建现代职业教育体系，培养更多高素质技术技能人才。要瞄准技术变革和产业优化升级的方向，推进产教融合、校企合作，吸引更多青年接受职业技能教育，促进教育链、人才链与产业链、创新链有效衔接。加快构建现代职业教育体系。

再次，应通过教育和培训加快人力资本积累速度，化解劳动力市场上的结构性矛盾。目前，农民工构成城镇就业劳动力增量的2/3以上，而平均受教育年限是9.6年，仅仅适应于第二产业的劳动密集型岗位（要求劳动者有9.1年的受教育年限），以及第三产业的劳动密集型岗位（要求9.6年的受教育年限）。但是，按照目前岗位对人力资本的要求，第二产业的资本密集型岗位要求的受教育年限为10.4年，第三产业的技术密集型岗位要求的受教育年限是13.3年。如果我们承认，未来的产业变化趋势是非农产业岗位的资本密集型程度和技术密集型程度均会显著提高，则农民工的受教育程度，尚不足以支撑他们转向这些新岗位。

无论从受教育年限还是从技能来看，中国劳动力的人力资本尚不适应产业结构急剧变革的需要，因此，人力资本积累不应仅仅作为一个长期愿景，更应该是当务之急。

最后，应该更公平地提供基本公共服务，用社会政策为灵活高效的劳动力市场托底。二十大报告中也提出，要健全就业公告服务体系，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会。

产业结构调整速度越是加快，越是急迫地需要建立起社会安全网，提高公共就业服务水平，从而在旧岗位被破坏的时候，帮助劳动者获得新的技能，顺利转向新创造的岗位。这才是与就业新特点相适应的政府职能所在以及政策关注所在。

（作者系中国劳动关系学院经济管理学院院长、首都经济贸易大学劳动经济学院教授）