记者 | 程大发

编辑 | 翟瑞民

近日，农业农村部发布了《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》（简称《征求意见稿》），自2022年11月28日—12月28日，向社会公开征求意见。

《征求意见稿》指出，宅基地是指农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住宅、附属用房和生活庭院等用地。宅基地属于农民集体所有，依法依规无偿分配给本农村集体经济组织成员、以户为单位占有使用。

农业农村部明确，制定《征求意见稿》有几个主要目的，包括规范农村宅基地管理、促进宅基地节约集约利用、保护农村村民合法权益，以及改善农村村民居住条件、助力乡村振兴等。

“我国农村宅基地主要存在一户多宅、面积超标、违法占用耕地等乱象。”西南交通大学公共管理学院青年老师、武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员王向阳向界面新闻介绍，“目前宅基地领域出现的问题，本质上是过去一段时期基层土地管理能力滞后所导致的不合理性土地利用秩序导致，因此，解决这些乱象，就需要从管理上来下功夫。”

2014年底，我国启动新一轮农村土地制度改革。农村征地制度改革、农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项改革（又称为“三块地”改革）在全国33个地区开始试点。2020年，“三块地”改革试点扩大到104个县（区）和3个地级市。至今，试点仍在进行中。

国家也高度重视农村宅基地制度建设和立法工作。2019年9月，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部曾印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》。新土地管理法施行后，2021年9月1日，新修订的土地管理法实施条例也开始施行，对宅基地管理提出更多规范化要求。

此前在2022年8月15日，农业农村部在答复全国政协委员提案时介绍，近年来，该部会同有关部门制发了一系列政策文件，从规划和计划指标，到农民宅基地申请审批和监管，初步形成了完整的管理制度体系。在此基础上，该部正在研究起草《农村宅基地管理暂行办法（草案）》，拟对宅基地合理布局、申请审批、使用、流转、退出、监督管理等作出规定，以进一步规范宅基地管理，保障农民合法权益。

界面新闻注意到，本次《征求意见稿》多项条款对宅基地管理领域的一些热点问题予以回应。其中明确，宅基地不得买卖。农村村民新建住宅的，尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，从严从紧控制占用耕地，不得占用永久基本农田。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过本省、自治区、直辖市规定的标准。

《征求意见稿》特别指出，不得强制农村村民搬迁退出宅基地、集中上楼居住；农村村民对合法取得的宅基地使用权、利用宅基地建造的住宅及其附属设施，可以依法申请不动产登记；禁止借出租名义买卖宅基地；允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件；严禁城镇居民到农村购买宅基地，对城镇居民非法占用宅基地建造的住宅或购买的农户住宅依法不予办理不动产登记。

在王向阳看来，此次《征求意见稿》重点是在宅基地使用权激活方面作出制度安排，“比如农村宅基地到底能不能出租？能不能抵押？能不能做其他经营？”另一方面，农村大量闲置的宅基地如何处置，也是《征求意见稿》所关注的重点内容。

《征求意见稿》规定，农村集体经济组织及其成员可以通过自主经营、合作经营、委托经营等多种方式，依法依规盘活利用合法取得、权属清晰的农村闲置宅基地和闲置住宅。各地应当因地制宜制定闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的扶持政策和监管要求。

王向阳介绍，在几十年制度实践中，我国农村宅基地管理经历了由农户拥有所有权的“私有私用”到村社集体拥有所有权、农户拥有使用权的“公有私用”，再到当前所有权归集体、资格权归成员、使用权开放的“三权分置”制度框架演变历程。当前，学界对宅基地制度变迁和基本问题是有基本共识的，但在改革思路上分歧较大。

一部分学者认为，在国家层面针对农民的指导性基本社会保障尚未建立起来之前，包括宅基地在内的农村土地具有强烈的社会保障属性，因此不宜将其草率地纳入市场交易范畴；与之相对的另一些学者则认为，随着城乡市场经济发展，农民对宅基地用益物权的要求不断加强，在承认并坚持生存保障属性的同时，也要重视并实现宅基地的财产属性。直到现在，是否激活农村土地（宅基地）的财产权益，仍然是一个重要的争议点。

对此，王向阳认为，讨论宅基地议题时，应该考虑到我国存在明显的区域发展差异这一基本国情。宅基地改革不能脱离广大农村实际和农民诉求而在真空中靠想象运行。“我们广袤的国土上，既存在着东部与中西部经济发展的差异，也存在民族与民族之间、社会结构维度上的社会文化差异。”王向阳说，因此，强调社会保障属性和强调财产属性的两种观点都有特定所指，而实行财产权视角下的宅基地制度改革，“这种方式多适合发达地区的土地，因为土地财产权需要建立在经济社会发展的基础上，单靠制度规定是解决不了中西部农村普遍突出的宅基地闲置、面积超标等土地利用问题的。”

王向阳表示，在长三角、珠三角等经济发达地区，得益于外来资本进入，中西部劳动力也来聚拢，在经济社会运行较好的前提下，土地才具有较高的价值。而在欠发达地区，制度规定赋予农村宅基地财产权益的意义则较小。制度即使规定宅基地可以抵押、贷款、流转、入股等等，但实践中，由于土地价值低，该闲置的还是会闲置。

因此，王向阳认为，我国目前推行宅基地制度改革，应该是在财产权激活农村土地的主导思路下，各地根据实际需要来灵活援引国家既有的政策内容，“相当于我们应该有一个完备的政策工具箱，有激活财产权需求的地区，依据国家政策制定地区制度；如果没有这样的经济社会基础，它就不用政策工具，它可以结合如人居环境整治等其他工作来灵活推进宅基地问题的有效解决。”