记者 | 安晶

在经历了执政联盟三党的多轮拉锯后，德国政府终于在7月13日公布了首份对中国战略文件。与欧盟委员会对中国的定位一样，德国也把中国定位为“合作伙伴、竞争者和制度性对手”。

文件从中德关系、加强德国与欧盟的纽带、加强国际合作三方面阐述了德国对中国的政策方向，肯定中国的经济发展和对外交流给中欧都带来了好处，同时指出中国的政策变化促使德国对中国策略进行调整。

在对华出口上，德国准备加强审查以限制敏感技术转移、对出口管控清单进行调整覆盖网络安全等新技术。针对中国企业在德国的活动，政府准备就关键基建推出保护法，明确哪些企业、机构和领域是关键基建。

德国还呼吁该国在华企业进行决策时考虑到地缘政治风险，宣布之后将与相关企业就中国风险问题举行闭门会谈。

大众汽车中国区首席执行官布兰德斯塔特（Ralf Brandstätter）随后在社交媒体发文欢迎德国政府的新文件，同时明确大众集团将继续在中国投资。

美国媒体则认为，虽然德国的新文件标志着德国对中国政策的调整，但相比美国直接限制对华半导体出口的做法，德国更多是在寻求平衡。

对中国定位

德国外交部在介绍“中国战略”文件时附上了一张围棋的图片。德外交部特意说明，围棋是由对弈双方轮流落子。与国际象棋不同，围棋的目的不是将死对方，而是获得有利位置、捍卫“自由”。

德国政府发布的“中国战略”文件德文版共64页，英文版40页，中文版还在制作中。文件在一开始肯定了中国的经济发展、改革开放和脱贫成就，坦言中欧都从中受益。

但德国政府认为，中国目前的经济策略旨在减少对其他国家的依赖，同时让国际制造产业链更依赖中国。外交上，中国正在用“更进攻性”的方式确保自身利益，试图重塑“现有的基于规则的国际秩序”。

基于此，德国政府认为需要对策略进行调整应对中国带来的挑战，也是把中国视为“合作伙伴、竞争者和制度性对手”的来源。

在合作上，德国政府明确中国是气候变化、可持续性发展、全球健康、大流行病防控等领域的关键伙伴。在竞争者定位上，文件指出中国是德国的最大贸易伙伴。德国近年来对中国的贸易依赖越来越强，但中国对欧洲的依赖却在下降。

德国联邦统计局的数据显示，去年中德商品贸易额为2989亿欧元，比2021年增长21%，中国也连续第七年成为德国最重要的贸易伙伴。

文件指出，德国政府要确保中德合作“更公平、更有可持续性、更互惠”，将为此与中国展开竞争。文件强调，德国无意阻碍中国的经济发展，也不寻求与中国经济脱钩，但同时德国也急需“去风险”。

“去风险”一词是欧盟委员会主席冯德莱恩今年3月阐述欧盟对华政策时使用的表述。当时她指出与中国脱钩不符合欧洲利益，欧洲应把重点放在“去风险”。之后，七国集团广岛峰会和美国高官也频繁使用该表述。中国已多次对“去风险”的说法表示不满，强调中国并非风险来源。

关于“制度性对手”，德国的文件认为，德国与中国在规范国际秩序的原则上存在观念差异。除了指责中国试图重塑“现有的基于规则的国际秩序”之外，德国还认为中国与俄罗斯加强关系对德国安全有直接影响。

文件同时强调，德国与中国是“制度性对手”不代表双方放弃合作。与放弃合作相反，与中国保持合作是德国联邦政府对华战略的“根本”。德国政府重申了“一个中国”原则，同时也宣布该国将扩大与中国台湾的合作。

经济贸易

文件明确，经济关系是中德关系的重要组成部分。德国将保持与中国的“密切经济纽带”，中国将继续作为德国企业的主要市场，德国也是中国企业的重要市场。

但德国寻求在关键领域减少对中国的依赖，以降低依赖单一来源的风险，德国曾经对俄罗斯天然气的过度依赖就是先例。

文件指出，德国在多种金属、稀土、锂电池、光伏、抗生素等药物上都依赖中国。德国政府之后将对依赖中国进口的关键产品进行评估，并协助企业寻找多样化、可持续性的供应来源，包括原材料和初级产品。

对华出口上，文件明确德国政府的出口管控目的是维护国家安全、国际安全和保护人权。目前德国针对中国的出口管控主要涉及军民两用商品，之后德国将对出口管控清单进行调整，以覆盖网络安全、监控技术等新技术。

德国政府还将对出口信贷担保进行评估，以限制将敏感的军民两用技术出口到中国。

针对中国企业在德国的活动，德国政府准备就关键基建推出保护法，明确哪些企业、机构和领域是关键基建，确保关键基建的安全和主权运作。文件指出，德国目前针对5G网络等关键通信领域和IT领域设立了相应规定，但还没有对非IT产品制定规则。之后政府将讨论如何从整体上保护关键基建，相关的政府采购必须接受严格的安全审查。

除此之外，德国政府还准备对海外企业在德投资的筛查法律进行修改，把维护国家安全利益考虑在内。

对于在中国投资的德国企业，文件呼吁在进行决策时“必须考虑地缘政治风险”。当企业投资集中在一国时，各企业必须加强内部消化风险的能力，以避免在出现地缘政治危机时需要德国政府资金介入。

在警示各企业之时，德国政府计划使用“市场经济工具”鼓励企业多样化投资，不要依赖在一国的投资。对于在中国有巨大市场的德国企业，政府将与他们举行闭门会谈，以掌握各企业的中国风险分析情况。

在世界贸易组织（WTO）改革的问题上，德国政府表示愿与中国合作起草改革提案。但德国同时呼吁中国放弃WTO为发展中国家提供的优惠政策，相当于放弃发展中国家地位。

各方反应

美国智库荣鼎咨询去年的统计显示，从2018年到2021年，欧洲对中国的海外直接投资主要来自四国：德国、荷兰、英国和法国，这四国占欧洲对华直接投资额的87%。其中，德国排名第一，占比高达43%。

欧洲对华直接投资有近70%都集中在汽车、食品加工、药物/生物技术、化学品和消费品制造。德国的大众集团、巴斯夫、宝马都是对华投资大户。

去年，大众在中国的新车交付量达到318万辆，几乎与欧洲销量持平。巴斯夫则宣布将在中国广东省湛江市的一体化基地项目投资100亿欧元。建成后，湛江一体化基地将成为巴斯夫在全球的第三大一体化生产基地。

“中国战略”文件发布后，大众汽车中国区首席执行官布兰德斯塔特立刻在领英发长文，对文件的政治目标表示支持。

他表示，大众集团已经进行了风险管理以在销售上实现平衡，为此大众在美国和南美投资了数十亿美元。但他同时指出，为了减少地缘政治可能造成的风险，大众必须建立“自动可控的价值链”，也就是加强本地化、建立本地发展专长。

“这也是大众集团将继续在中国投资的原因。因为中国是一个动态成长的市场，也是关键技术创新驱动力。这对大众的全球竞争力和整个德国汽车工业都至关重要。”

德国工业联合会则指出，新文件中部分措施的具体内容还有待进一步讨论，比如德国在海外投资的部分。联合会认为，相关措施可能会过度限制企业活力。

《华尔街日报》指出，德国政府公布的“中国战略”最终版比此前传闻的版本更为温和，这也是执政联盟三党博弈的结果。去年流出的“中国战略”草稿要求德国企业公布在中国的情况，还必须接受压力测试以检查各企业在面对地缘政治危机时的耐受力。

德国执政联盟中的绿党对中国态度强硬，自由民主党则亲企业，总理朔尔茨在对华问题上也更温和。《华尔街日报》认为，德国曾是欧洲大国中对中国最友好的国家。这份新文件虽然表明了德国对华态度的转变，但并没有出现180度大转弯。与美国限制对华半导体出口的做法不同，德国还寻求继续与中国保持良好的经济关系。

美联社则认为德国对华策略是在寻求平衡，一方面与中国保持良好关系，另一方面则寻求摆脱对中国经济的过度依赖。

针对德国政府的新文件，中国驻德国使馆发言人表明了中方的四点立场。中方希望德方理性、全面、客观看待中国的发展。德国当前面临的很多挑战和问题并非是中国造成的，中国是德国应对挑战的合作伙伴，而非对手。将中国视为“竞争者和制度性对手”不符合客观事实，也不符合两国共同利益。以意识形态为导向看待中国和制定对华战略，只会加剧误解和误判，损害双方合作与互信。

中国外交部发言人汪文斌在周五的记者会上回应，以去风险、降依赖之名，行竞争和保护主义之实，将正常的合作泛安全化、泛政治化，只会适得其反，人为制造风险。以价值观和意识形态划线，鼓噪所谓“制度、利益、价值观竞争”，更是逆时代潮流而动，只会加剧世界的分裂。

他指出，事实上中德共识远多于分歧，合作远大于竞争，双方是伙伴而不是对手。在当前复杂动荡的国际形势下，希望德方全面客观看待中国发展，制定理性务实的对华政策，同中方携手应对全球性挑战，为世界和平与发展贡献更多稳定性和正能量。