全界面新闻见习记者 | 郁娟

中国正从能耗双控向碳排放双控转变，各地试点政策逐步落地。

1月9日，内蒙古自治区人民政府办公厅发布《自治区能耗双控向碳排放双控转变先行先试工作方案及2024年工作要点的通知》（下称内蒙古方案），提出将在“十五五”时期（2026年-2030年）全面实行碳排放总量和强度双控制度。

该方案为目前正式下发的首个省级碳双控过渡方案。

此前，山东省发展和改革委员会（下称山东省发改委）也在2023年11月底发布《山东省推动能耗双控逐步转向碳排放双控实施方案（2024-2025 年）征求意见稿》（下称草案）。 

能耗双控是指能源消费总量和强度控制，碳排放双控为碳排放总量和强度控制。中国自“十二五”时期（2011年-2015年）起定期提出碳排放强度(即单位生产总值二氧化碳排放)控制目标并分解到各省市执行，但碳排放总量控制制度迄今尚未建立。 

山东省发改委在其草案中称，“为主动适应国家'十五五'时期全面实施碳排放双控制度要求”，制定其方案。

一位不愿具名的业内专家向界面新闻表示，全国实施碳排放总量控制的时间表还在讨论中，尚未完全确定。

2021年12月，中央经济工作会议首次释放能耗双控制度逐步转向碳排放双控制度的信号。

2023年7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，提出完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。截至目前，该意见尚未公开发布。

上述专家对界面新闻表示，实施碳排放总量和强度控制制度后，原有的能源消费总量、强度控制制度是否保留，目前还在讨论阶段。 

他举例解释：一个电解铝厂在东部地区生产一吨铝可能消耗1.3万度电，假设搬到清洁能源丰富的西部地区，生产一吨铝要消耗1.4万多度电，但其在西部地区生产的碳排放要比在东部地区低。尽管碳排放降低了，但在产能转移的过程中也不能放松对节能提效的要求。 

“近年来，能耗双控政策一直在完善，包括增量总量管理变得弹性、对新增可再生能源和原料用能不纳入考核等，已经在朝‘碳管理’的方向逐步转变，且兼顾了国情和发展阶段特点，以及各地区资源禀赋、发展水平差异以及环境治理要求等。”该专家称。

2022年11月， 国家发改委、统计局等部门先后发布《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》、《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》等。 

根据内蒙古方案，除“十五五”时期全面实行碳排放总量和强度制度的目标外，内蒙古还提出到2025年前（“十四五”时期），建立碳排放强度约束性管理为主、碳排放总量弹性管理为辅、能耗双控和碳排放双控协同推进的管理机制。

为完成上述目标，内蒙古将在2024年设定全区“十四五”的碳排放总量预期性目标，并将总量目标分解到各盟市。

到“十五五”时期，内蒙古对碳排放强度降低、碳排放总量控制分别提出约束性目标和预期性目标。

约束性目标和预期性目标的不同在于，约束性目标的完成情况通常与政府相关负责人员的绩效考核挂钩，预期性目标则不然。

具体而言，内蒙古方案要求，将“能源活动碳排放量、工业生产过程碳排放量、碳减排工程减排量、生态系统固碳量等”纳入对盟市的碳排放双控评价考核。

“十四五”时期将碳排放总量作为内部核算指标，为“试评试考”，在实施过程中预留合理弹性。“十五五”时期正式执行该评价考核制度，将碳排放双控目标责任评价考核结果作为盟市党委和政府（行署）领导班子及有关领导干部综合考核评价的重要参考。

其他措施上，内蒙古要求建立项目碳排放评价制度、地区碳排放预算管理制度等。

此外，在节能目标评价考核、节能形势监测预警、项目节能审查、地区用能预算管理、重点企业用能管理等各环节，落实“原料用能和可再生能源消费不纳入能耗总量和强度控制”政策。

绿电消纳方面，内蒙古提出“实施增量配电网消纳新能源试点”，并提出到2024年全区新增新能源发电并网装机规模达到4000万千瓦以上的目标。

除内蒙古、山东外，据界面新闻此前报道，去年10月，深圳市也在《深圳市碳达峰实施方案》中提出在“十四五”期间（2021年-2025年）率先建立并实施碳排放双控制度的目标。但截至目前，深圳市尚未公布碳排放总量控制目标。

山东省的草案显示，山东拟将建立并完善碳排放统计核算、标准计量认证体系建设、碳排放评价制度、重点用能和碳排放单位管理，作为过渡期的主要目标。 

重点任务中，山东拟对重点行业新建的固定资产投资项目，建立碳排放评价制度。即项目建设单位需按照政府部门批复的项目碳排放量，采取控碳、减碳措施。 

根据山东省发改委同日发布的《关于做好固定资产投资项目落实碳减排措施有关工作的通知（征求意见稿）》，具体受约束的项目是石化、化工、建材、钢铁、有色金属和电力六个行业的特定领域中，新建、改建、扩建的二氧化碳年排放量达到2.6万吨的固定资产投资项目。 

节能方面，山东要求，到2025年年底，山东全省“两高”行业（高污染、高耗能）项目和数据中心达到标杆水平的产能比例超过30%。

此外，山东的草案还提出到2025年新能源和可再生能源发电装机达到 1.1 亿千瓦的目标。 

界面新闻就该草案发布事宜致电山东省发改委环资处工作人员，对方表示方案仍在制定阶段，不便接受采访。

“在能耗双控向碳双控转变的过程中，节能提效、减少各类污染物排放的工作仍然重要。”上述专家评价称。

据界面新闻此前报道，“十四五”时期（2021年-2025年）前半程，单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低及地级及以上城市空气质量优良天数比率这三项指标的实施进展，落后于预期。国家发改委曾就此约谈八个省市的节能主管部门。